Responsabilidade civil do IBAMA por omissão fiscalizatória em APP de reservatório hidrelétrico

AgInt no AREsp 2047842/MG (2021/0408346-0) RELATOR : MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA AGRAVADO : BRAZ LOURENCO DA MATA AGRAVADO : MANUELA APARECIDA LUPINO DA MATA ADVOGADO : ELISABETH BERNARDES RIBEIRO DE ASSUNCAO - MG095728 AGRAVADO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL AGRAVADO : UNIÃO DECISÃO Trata-se de agravo interno interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA da decisão de fls. 850/856. A parte agravante alega que (1) não incidem as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (STF), pois teria ocorrido o prequestionamento implícito, e que (2) não poderia ser responsabilizada, seja porque não há nexo causal entre qualquer conduta sua e o agravamento do resultado danoso, seja porque seu dever de fiscalização é apenas subsidiário. Requer a reconsideração da decisão agravada ou a apreciação do recurso pelo órgão colegiado competente. A parte agravada apresentou impugnação (fls. 885/896). É o relatório. Diante das alegações da parte agravante, reconsidero a decisão agravada e passo ao exame do recurso. O recurso especial foi interposto, com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal do acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO assim ementado (fls. 642/645): AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (RIO GRANDE). SUSPENSÃO DE ATIVIDADES AGRESSORAS AO MEIO AMBIENTE. PRINCÍPIOS DA REPARAÇÃO INTEGRAL E DO POLUIDOR-PAGADOR. CUMULAÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER (REPARAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA E DEMOLIÇÃO DE EDIFICAÇÕES), DE NÃO FAZER (INIBIÇÃO DE QUALQUER AÇÃO ANTRÓPICA SEM O REGULAR LICENCIAMENTO AMBIENTAL). POSSIBILIDADE. IRRETROATIVIDADE DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL POR IMPERATIVO DO PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO ECOLÓGICO EM DEFESA DO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO. COMPETÊNCIA DO JUÍZO MONOCRÁTICO. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. I - Desde que a discussão instaurada nos autos repouse em suporte meramente de direito, como no caso, em que se discute o limite a ser observado, para fins de delimitação da área de preservação permanente de empreendimento hidrelétrico (Usina Hidrelétrica Marimbondo), e inexistindo controvérsia acerca das edificações efetivamente construídas dentro do limite de 100 (cem) metros, como na hipótese dos autos, afigura-se até mesmo desnecessária a produção de prova pericial, na espécie, para demonstração de fato incontroverso. Rejeição da preliminar de nulidade da sentença, à míngua do alegado cerceamento de defesa. II - Na hipótese dos autos, não se verifica a aventada prevenção do juízo da 2a Vara Federal da Subseção Judiciária de São José do Rio Preto/SP, por sua conexão com a ação civil pública ali ajuizada, à míngua de identidade entre o objeto das respectivas demandas, por se tratar de ações em que se busca a proteção de áreas de preservação permanentes distintas (UHE de Água Vermelha, no Município de Cardoso/SP e UHE de Marimbondo, no Município de Fronteira/MG). Rejeição da preliminar de incompetência do juízo monocrático, sob esse fundamento. III - "Na ótica vigilante da Suprema Corte, "a incolumidade do meio ambiente não pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a "defesa do meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laborai (...) O princípio do desenvolvimento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das presentes e futuras gerações" (ADI-MC n° 3540/DF - Rel. Min. Celso de Mello - DJU de 03/02/2006). Nesta visão de uma sociedade sustentável e global, baseada no respeito pela natureza, nos direitos humanos universais, na justiça econômica e numa cultura de paz, com responsabilidades pela grande comunidade da vida, numa perspectiva intergeracional, promulgou-se a Carta Ambiental da França (02.03.2005), estabelecendo que "o futuro e a própria existência da humanidade são indissociáveis de seu meio natural e, por isso, o meio ambiente é considerado um patrimônio comum dos seres humanos, devendo sua preservação ser buscada, sob o mesmo título que os demais interesses fundamentais da nação, pois a diversidade biológica, o desenvolvimento da pessoa humana e o progresso das sociedades estão sendo afetados por certas modalidades de produção e consumo e pela exploração excessiva dos recursos naturais, a se exigir das autoridades públicas a aplicação do princípio da precaução nos limites de suas atribuições, em busca de um desenvolvimento durável. A tutela constitucional, que impõe ao Poder Público e a toda coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes e futuras gerações, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida, como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput), já instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princípio da precaução (quando houver dúvida sobre o potencial deletério de uma determinada ação sobre o ambiente, toma-se a decisão mais conservadora, evitando-se a ação) e a consequente prevenção (pois uma vez que se possa prever que uma certa atividade possa ser danosa, ela deve ser evitada), exigindo- se, assim, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade (CF, art. 225, § 1°, IV)" (AC 0002667- 39.2006.4.01.3700/MA, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE, QUINTA TURMA, e-DJF1 p.172 de 12/06/2012). IV - Na inteligência jurisprudencial do colendo Superior Tribunal de Justiça, o princípio da proibição do retrocesso ecológico, em defesa do meio ambiente equilibrado autoriza o entendimento de que "o novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada, tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite constitucional intocável e intransponível da 'incumbência' do Estado de garantir a preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais (art. 225, § 1°, I)." (AgRg no AREsp 327.687/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/08/2013, DJe 26/08/2013). V - Na hipótese dos autos, as edificações descritas nos autos foram erguidas, sem o prévio, regular e competente licenciamento ambiental e a rigorosa observância dos marcos regulatórios da legislação ambiental, aplicável na espécie, no interior de Área de Preservação Permanente (APP Rio Grande), assim definida na legislação e atos normativos de regência, a caracterizar a ocorrência de dano ambiental, impondo-se, assim, além da sua demolição, a adoção de medidas restauradoras da área degradada, bem assim, a inibição da prática de ações antrópicas outras, desprovidas de regular autorização do órgão ambiental competente, apurando-se o quantum indenizatório do dano material ao meio ambiente agredido através de competente prova pericial, na fase de liquidação do julgado, por arbitramento (CPC, arts. 475-C e 475-D). VI - Nas demandas ambientais, por força dos princípios do poluidor-pagador e da reparação in integrum, admite-se a condenação simultânea e cumulativa, em obrigação de fazer, não fazer e indenizar. Assim, na interpretação do art. 3° da Lei 7.347/1985, a conjunção 'ou' opera com valor aditivo, não introduz alternativa excludente. Precedentes da Primeira e Segunda Turmas do STJ. "A recusa de aplicação, ou aplicação truncada, pelo juiz, dos princípios do poluidor-pagador e da reparação in integrum arrisca projetar, moral e socialmente, a nociva impressão de que o ilícito ambiental compensa, daí a resposta administrativa e judicial não passar de aceitável e gerenciável ''risco ou custo normal do negócio". Saem debilitados, assim, o caráter dissuasório, a força pedagógica e o objetivo profilático da responsabilidade civil ambiental (= prevenção geral e especial), verdadeiro estímulo para que outros, inspirados no exemplo de impunidade de fato, mesmo que não de direito, do degradador premiado, imitem ou repitam seu comportamento deletério" (REsp 1145083/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/09/2011, DJe 04/09/2012). VII - Remessa necessária e apelações desprovidas. Sentença confirmada. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 680/691). Nas razões de seu recurso especial, a parte ora agravante alega a ocorrência de violação aos arts. 7º e 17 da Lei Complementar 140/2011, afirmando que não houve omissão de sua parte, uma vez que o órgão originariamente legitimado para fiscalizar a atividade/empreendimento discutida na presente demanda seria o órgão estadual, e não ela. Aduz que houve ofensa ao art. 14, § 1°, da Lei 6.938/1981, afirmando que não há nexo causal entre o dano discutido na demanda e ação ou omissão sua. Para tanto, argumenta que não há, neste caso, elemento subjetivo, qual seja, dolo ou culpa, motivo pelo qual não há nexo causal. Sustenta, ainda, que "é de rigor o ajuste do capítulo pertinente aos juros aos termos do art. 1°-F da Lei 9494/97" (fl. 701). Ao final, requer o provimento do recurso especial, "para reformar o v. acórdão e revogando a condenação da Autarquia, posto que inexiste responsabilidade civil a amparar a condenação posta" (fl. 701). A parte adversa apresentou contrarrazões (fls. 728/754). Na origem, trata-se de ação civil pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em que objetivou principalmente a recuperação de área de preservação permanente. Inicialmente, quanto à alegada violação do art. 1º-F da Lei 9.494/1997, observo que foi negado seguimento ao recurso especial em razão de o acórdão estar em conformidade com o decidido no Recurso Especial 1.495.144/RS, julgado sob o rito de recursos repetitivos. Assim, nesse ponto, o recurso não merece conhecimento porque, segundo entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ), se o recurso especial teve seu seguimento negado na origem exclusivamente com base no art. 1.030, inciso I, alínea b, ou no art. 1.040, inciso I, do Código de Processo Civil (CPC), o único recurso cabível é o agravo interno de que trata o § 2º do mesmo dispositivo legal, a ser julgado pela Corte de origem, não havendo previsão legal de cabimento de recurso ou de outro remédio processual. A propósito, cito os seguintes julgados: AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. RECURSO ESPECIAL. INADMISSÃO. TESE REPETITIVA. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL INCABÍVEL. COMPETÊNCIA DO STJ. USURPAÇÃO. INEXISTÊNCIA. 1. Nos termos da orientação desta Corte, se o recurso especial teve seu seguimento negado na origem exclusivamente com base no artigo 1.030, inciso I, alínea "b" ou no artigo 1.040, inciso I, do Código de Processo Civil, o único recurso cabível seria o agravo interno de que trata do § 2º do dispositivo legal em comento. A interposição do agravo previsto no artigo 1.042 do Código de Processo Civil nesses casos caracteriza-se como erro grosseiro. 2. Não se verifica usurpação de competência deste Tribunal Superior quando o agravo, obstado na origem, é manifestamente incabível, motivo pelo qual não se admite o manejo da via reclamatória. Precedentes. 3. Agravo interno não provido. (AgInt na Rcl n. 44.487/MS, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Segunda Seção, julgado em 20/6/2023, DJe de 23/6/2023.) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE SEGUIMENTO DO RECURSO ESPECIAL COM FUNDAMENTO NO ART. 1.030, I, DO CPC/2015. RECURSO CABÍVEL. AGRAVO INTERNO. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Nos autos do AREsp n. 260.033/PR e do AREsp n. 267.592/PR, a Corte Especial deste STJ, por maioria, decidiu que mostra-se inadmissível a interposição de Recurso Especial ou Agravo em Recurso Especial contra acórdão que, no julgamento de Agravo Regimental, mantém, ainda que equivocadamente, a decisão que negara seguimento ao apelo anterior, com base no art. 1.030, I, b, do CPC/2015 (art. 543-C, § 7º, I, do CPC/73. 2. Assim, a jurisprudência deste e. STJ está no sentido de que o único recurso cabível para discutir equívocos acerca da aplicação do art. 543-B ou 543-C (art. 1.030, I, do CPC/2015) é o agravo interno a ser julgado pela Corte de origem, o qual foi interposto nos autos. Contra o agravo interno não há previsão legal sobre o cabimento de outro recurso ou de outro remédio processual (AgRg no AREsp 451.572/PR, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, DJe de 1º/4/2014). Incabível, portanto, o recurso especial. 3. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.254.519/PE, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 10/5/2023.) Quanto ao mais, verifico que os arts. 7º e 17 da Lei Complementar 140/2011 não foram apreciados pelo Tribunal de origem, nem foram objeto dos embargos de declaração apresentados. A ausência de enfrentamento no acórdão recorrido da matéria objeto do recurso impede o acesso à instância especial porque não preenchido o requisito constitucional do prequestionamento. Incidem no presente caso, por analogia, as Súmulas 282 e 356 do Supremo Tribunal Federal (STF). Para que se configure o prequestionamento, não basta que a parte recorrente devolva a questão controvertida para o Tribunal. É necessário que a causa seja decidida à luz da legislação federal indicada, bem como que seja exercido juízo de valor sobre o dispositivo legal indicado e a tese recursal a ele vinculada, interpretando-se sua incidência ou não ao caso concreto. Ausente pronunciamento do Tribunal sobre o ponto, caberia, inicialmente, suscitá-lo em embargos de declaração. Mantida a omissão, deveria a parte interessada deduzir a nulidade do julgamento por violação do art. 1.022 do CPC, o que não foi feito no caso dos autos. Quanto ao mais, o recurso merece prosperar. O acórdão recorrido foi estabelecido nos seguintes termos (fl. 639): Ademais, na hipótese dos autos, o laudo pericial de Constatação/Inspeção emitido pelo IBAMA não deixa dúvidas quanto ao dano ambiental ali existente, uma vez que restou comprovado que as construções dos réus encontram-se às margens do Rio Grande, mais especificamente no Reservatório da Usina Hidrelétrica de Maribondo, não à margem do curso d'água natural, ou seja, encontram-se em área de preservação permanente, tendo havido sim supressão da vegetação. Verifico que foi reconhecida a existência de laudo pericial de Constatação/Inspeção emitido pelo Ibama, de maneira que não houve omissão completa do exercício do poder de polícia ambiental. Os requisitos para a configuração da responsabilidade civil ambiental são uma conduta omissiva ou comissiva, um resultado danoso e o nexo causal que conecte ambos, dispensando-se o elemento subjetivo. No presente caso, não se pode afirmar que o agravamento do dano ambiental se deu em razão de qualquer conduta do Ibama, de forma que não está configurada a responsabilidade civil ambiental. Nesse mesmo sentido, confira-se: AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA DE NATUREZA REPETITIVA. DANO AMBIENTAL. OBRIGAÇÃO DE REPARAÇÃO. ARTS. 3º, IV, E 14, § 1º, DA LEI 6.938/81. NATUREZA PROPTER REM E SOLIDÁRIA. POSSIBILIDADE DE RESPONSABILIZAÇÃO DOS ATUAIS POSSUIDORES OU PROPRIETÁRIOS, ASSIM COMO DOS ANTERIORES, OU DE AMBOS. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. [...] Isso porque a obrigação do anterior titular baseia-se no aludido art. 3º, IV, da Lei 6.938/81, que torna solidariamente responsável aquele que, de alguma forma, realiza "atividade causadora de degradação ambiental", e, consoante a jurisprudência, embora a responsabilidade civil ambiental seja objetiva, "há de se constatar o nexo causal entre a ação ou omissão e o dano causado, para configurar a responsabilidade" (STJ, AgRg no REsp 1.286.142/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/02/2013). [...] (REsp n. 1.962.089/MS, relatora Ministra Assusete Magalhães, Primeira Seção, julgado em 13/9/2023, DJe de 26/9/2023.) Além disso, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) acolhe a tese de que a competência do Ibama para exercer a atividade de fiscalização ambiental se dá de forma supletiva, ou seja, ante a omissão ou a insuficiência fiscalizatória do órgão estadual responsável para o licenciamento ambiental. A propósito: PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AO MEIO AMBIENTE. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. IBAMA. COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA. ATUAÇÃO SUPLETIVA. RECONHECIMENTO. [...] 2. A Lei Complementar n. 140/2011, em matéria de fiscalização ambiental, estabeleceu a competência do órgão responsável pelo licenciamento ou pela autorização da atividade para a lavratura do auto de infração ambiental (art. 17), mantendo, porém, o princípio da cooperação, ao não impedir o exercício da atividade fiscalizatória comum dos demais entes federados (art. 17, §3º). 3. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.757 (Relatora Min. ROSA WEBER, DJe 17/3/2023), ao examinar o tema da competência comum em matéria ambiental (Federalismo cooperativo), trouxe ao disposto no art. 17, § 3º, da LC 140/11 interpretação conforme a Constituição Federal, no sentido de que "a prevalência do auto de infração lavrado pelo órgão originalmente competente para o licenciamento ou autorização ambiental não exclui a atuação supletiva de outro ente federal, desde que comprovada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória." 4. De acordo com o art. 17, § 3º da LC 140/11, na interpretação conferida pelo STF, a competência do IBAMA para exercer a atividade de fiscalização ambiental deve ocorrer de modo supletivo: apenas se demonstrada a existência de omissão ou insuficiência fiscalizatória do órgão estadual primariamente responsável para o licenciamento ambiental. [...] 7. Agravo interno provido para acolher em parte o apelo especial do IBAMA. (AgInt no AREsp n. 2.318.398/SP, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 13/8/2024, DJe de 2/9/2024.) ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. IBAMA. ATRIBUIÇÃO FISCALIZATÓRIA. ATUAÇÃO SUPLETIVA. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE - APP. DANO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. 1. A atribuição fiscalizatória do IBAMA é supletiva, sendo autorizada diante da omissão do ente estadual primariamente responsável pela contenção do dano ambiental, independentemente da atribuição para a licença ambiental, e ainda que permitido o empreendimento pelo ente local. Precedentes. 2. Verificada a atribuição administrativa do IBAMA para fiscalização ambiental do empreendimento, é legítima a atuação do Ministério Público Federal na causa. 3. Recursos especiais providos, para determinar o seguimento da ação. (REsp n. 1.824.743/CE, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 28/5/2025, DJEN de 3/6/2025.) Ante o exposto, reconsiderando a decisão de fls. 850/856, conheço do agravo para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão, a ele dar provimento,