Responsabilidade solidária e subsidiária de entes públicos por omissão em construções irregulares em APP e Zona Costeira

REsp 2161874/RJ (2024/0289565-5) RELATOR : MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRENTE : UNIÃO RECORRENTE : MUNICIPIO DE RIO DE JANEIRO ADVOGADOS : DIOGO DOS SANTOS BAPTISTA - RJ251758 NATHÁLIA BELLO DE SÁ ROSAS COSTA RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : UNIÃO RECORRIDO : MUNICIPIO DE RIO DE JANEIRO ADVOGADOS : DIOGO DOS SANTOS BAPTISTA - RJ251758 NATHÁLIA BELLO DE SÁ ROSAS COSTA INTERESSADO : ANNE DE OLIVEIRA MAZZA INTERESSADO : JOSE FERNANDO MAZZA INTERESSADO : MARILZA DE OLIVEIRA MAZZA DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto por INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA (fls. 908-912) contra acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO, no julgamento da Apelação Cível n. 5010654-25.2019.4.02.5101/RJ. Na origem, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL ajuizou ação civil pública com pretensão de condenação: (i) de Marilza Mazza na obrigação de fazer de desocupação e demolição integral das construções e benfeitorias situadas no costão rochoso, areia da praia e espelho d'água, [...] (ii) subsidiária da UNIÃO, do IBAMA e do Município do Rio de Janeiro para que promovam a obrigação de fazer descrita no item (i), havendo impossibilidade do cumprimento pela corré e (iii) da UNIÃO, na obrigação de abster-se de inscrever a ocupação [...] Formulou requerimento de tutela de urgência cautelar para a decretação da indisponibilidade do imóvel situado na área mencionada acima, para que seus proprietários abstenham-se de transferir o domínio. (fl. 479) Foi proferida sentença para julgar parcialmente procedente o pedido nos seguintes termos (fl. 485): Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO, nos termos da fundamentação, para condenar: (i) Marilza Mazza e Espólio de José Fernando Mazza na obrigação de fazer de desocupação e demolição integral das construções e benfeitorias situadas no costão rochoso, areia da praia e espelho d'água, na Rua Maestro Deozílio, n 580-casas 02 e 03 (nº 581), Ponta Grossa, Pedra de Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ, CEP: 23027-420, com a remoção e adequada destinação final de todo o material decorrente da ação, restituindo a área à coletividade, no prazo de 90 (noventa) dias, após o julgamento definitivo desta ação. (ii) subsidiariamente, a UNIÃO, o IBAMA e o Município do Rio de Janeiro para que promovam a obrigação de fazer descrita no item (i), havendo impossibilidade do cumprimento pela corré, também no prazo de 90 (noventa) dias; (iii) a UNIÃO, na obrigação de se abster de inscrever a ocupação na Rua Maestro Deozílio, n 580- casas 02 e 03 (nº 581), Ponta Grossa, Pedra de Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ, CEP: 23027-420. Defiro a imposição de multa-diária para todos os réus, fixada no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), por dia de descumprimento injustificado das obrigações de fazer impostas nos itens (i) e (ii), a ser destinado ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos (artigo 11 e 13 da Lei 7.347/85). Mantenho a tutela de urgência cautelar deferida no Evento 66. O TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO, no julgamento da Apelação Cível n. 5010654-25.2019.4.02.5101/RJ. negou provimento aos recursos, em acórdão cuja ementa é a seguir transcrita (fls. 716-718): ADMINISTRATIVO. DIREITO AMBIENTAL. DANO AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO IRREGULAR EM COSTÃO ROCHOSO, AREIA DA PRAIA E ESPELHO D'ÁGUA. DETERMINADA A DEMOLIÇÃO. OMISSÃO DOS ENTES PÚBLICOS. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA E SOLIDÁRIA, MAS DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. FIXAÇÃO DE MULTA DIÁRIA EM VALOR DESARRAZOADO. REDUÇÃO. 1. É pacífica a jurisprudência do STJ, no sentido de que União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm, por igual, o dever-poder de polícia ambiental na salvaguarda do meio ambiente, podendo a sua omissão quanto a tal mister ser considerada causa direta ou indireta do dano, ensejando, assim, sua responsabilidade objetiva, ilimitada, solidária e de execução subsidiária. Precedentes do STJ. 2. No âmbito administrativo, o Ibama possui poder de polícia para fiscalizar as atividades ilícitas contra o meio ambiente, mesmo em área cuja competência para licenciamento ambiental seja do Estado ou do Município. O estatuto dorsal de disciplina dos ilícitos administrativos ambientais confere iguais poderes aos três níveis federativos, ao dispor que "são autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha" (art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998). 3. Há uma obrigação comum de fiscalização e os entes públicos apelantes omitiram-se quanto ao seu dever de proteger o ambiente degradado com a construção dos particulares e de assegurar o usufruto do bem por parte da coletividade. Tinham e têm o ônus de suportar as consequências da sua desídia. 4. Os documentos, laudos e vistorias realizados pelas entidades ambientais competentes, juntados aos autos, revelam que os imóveis de nº 580 (casa 02) e (casa 03) 581 foram construídos na areia da praia, adentrando ao mar, estando, portanto, localizadas em áreas de preservação permanente e em bem de uso comum do povo, bem como em Zona Costeira, que constitui patrimônio nacional, nos termos do art. 225, § 4º, da Constituição Federal de 1988. As fotos tiradas, que instruíram o inquérito civil do MPF, revelam que as construções em questão foram erguidas de forma irregular e ilegal, e terminaram por dificultar o acesso à praia e ao costão rochoso da Pedra do Salão, violando, assim, o disposto no §1º do artigo 10 da Lei 7661/88, que proíbe "a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo", ou seja, o livre acesso às praias e ao mar. 5. Restou demonstrado que houve efetivo dano ambiental, provocado por essas construções irregulares, em área de preservação permanente e em patrimônio nacional. Assim, correta a sentença que determinou a desocupação e demolição integral das construções e benfeitorias situadas no costão rochoso, areia da praia e espelho d'água, na Rua Maestro Deozílio, nº 580-casas 02 e 03 (nº 581), Ponta Grossa, Pedra de Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ. 6. Quanto ao dever de fiscalização, verifica-se nos autos que nenhum dos entes agiu a contento. 7. Relativamente ao Ibama, apesar de ter concluído que os imóveis das casas nº 580 - casas 02 e 03 (nº 581) foram construídos em desacordo com a legislação ambiental, e lavrado auto de infração em relação ao imóvel nº 581, em face de J. F. M., o fato é que este foi anulado, por ter o Ibama entendido que houve vício insanável, pois a construção irregular do imóvel ocorreu em data anterior à aquisição pelo autuado. Ocorre que a responsabilidade ambiental é propter rem, o que foi ignorado pelo Ibama. Por outro lado, não se vislumbrou nenhuma outra diligência efetuada pela autarquia, a fim de autuar o proprietário anterior e dar prosseguimento ao procedimento administrativo, podendo-se deduzir que ocorreu omissão relevante que contribuiu para a manutenção do dano ambiental. 8. Da parte da União, verifica-se que os imóveis foram construídos em bens de sua titularidade (terreno de marinha e praia marítima), tendo a SPU prestado informações, no sentido de que efetuou a vistoria nos imóveis nº 580 (casa 02 e 03) nº 581, e que não possuíam registro patrimonial, e expedido notificações para a casa 02 do imóvel nº 580. Porém, não há comprovação nos autos de que tenha a União efetivamente empreendido os meios necessários e adequados para fazer cessar ou mitigar o dano ambiental decorrentes das construções irregulares, tais como a imposição de embargo da obra, multas e outras sanções previstas em lei, de acordo com o dispõe o art.11 da Lei 9636/98, que trata da regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União. Portanto, constata-se a omissão específica da União, que contribuiu diretamente para a ocorrência de dano ambiental, atraindo a responsabilidade solidária do ente por execução subsidiária. 9. No tocante ao Município do Rio de Janeiro, é de se registrar que as construções dos imóveis de nºs 580 (casas 01 e 02) e 581 (casa 03) foram embargadas (editais nºs 08/99 e 09/99). Há informação de que, quanto à regularização e licenciamento das construções das casas 01 e 02, foi indeferido o processo de legalização desde 05/04/2013; e, em relação à casa 03, não foi requerida a regularização. Posteriormente, os imóveis foram objeto de vistoria pela Secretaria Municipal de Urbanismo, Infraestrutura e Habitação, que concluiu o seguinte: "A condição da localização dos Imóveis fere a LC 111/2011 em seu art. 15, parágrafo 1ª, inciso V e a Lei Fed. 12.651/2012 em seu art. 4º, inciso V, por tratar-se de construção em APP. Assim, mesmo com o Regulamento de Zoneamento permitindo o parcelamento, aquelas áreas não são edificáveis. Além disso, as edificações encontram-se em logradouro público projetado pelo PAA 9978. De acordo com o levantado, smj, os imóveis não são passíveis de regularização." 10. Nota-se dos elementos probatórios acostados ao processo que, mesmo o Município do Rio de Janeiro tendo constatado a existência de tais irregularidades, não houve, de sua parte, a demonstração de que tenha tomado as medidas necessárias para cessar ou, ao menos, mitigar de modo eficaz os efeitos dos danos ambientais acarretados pelas construções irregulares, por meio de aplicação de outras sanções administrativas, enumeradas no artigo 72 da Lei 9605/1998, tendo em vista que a ele também competia exercer o poder de polícia no local vistoriado, pois se tratava de área urbana. Assim, verifica-se que o Município também incorreu em omissão, que contribuiu diretamente para a manutenção do dano ambiental, devendo ser responsabilizado pela desocupação e demolição dos imóveis. 11. Relativamente à multa diária imposta, é firme, na jurisprudência, o entendimento no sentido do cabimento de multa por descumprimento de ordem judicial, inclusive contra o Poder Público, com fundamento nos artigos 536 e 537 do Código de Processo Civil (artigo 461 do CPC/1973). 12. A função das astreintes é superar a recalcitrância do devedor em cumprir a obrigação de fazer ou de não fazer que lhe foi imposta, incidindo esse ônus a partir da negativa de adimpli-la voluntariamente, após a devida ciência. 13. Quanto à pretensão de redução do valor da multa, por ser excessiva e desproporcional, assiste razão, em parte, ao Município do Rio de Janeiro. 14. A multa diária ( astreintes) é cabível, na esteira do art. 536, § 1º, do CPC, se for suficiente e compatível com a obrigação, não podendo, no entanto, ser exorbitante ou desproporcional, sob pena de ineficaz e desmoralizadora do próprio comando judicial, podendo ser reduzida quando resultar em valor excessivo. 15. Consoante entendimento do STJ: "(...)No que diz respeito às astreintes, o recurso merece parcial acolhida. Ao instituir o meio de coerção, o acórdão recorrido julgou procedente a ação civil pública ajuizada, fixando-se a multa diária de R$1.000,00 (mil reais), observando que a responsabilidade do Estado de Minas Gerais é subsidiária e, portanto, a execução da sentença em relação a ele somente é possível na constatação da impossibilidade da satisfação do direito em face do causador do dano. IX - O valor definido não se mostra desarrazoado ou destoante do que vem sendo acolhido por esta Corte de Justiça em precedentes análogos, tendo em conta cuidar-se de matéria de natureza ambiental: AgRg no R Esp n. 1.434.797/PR, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 17/5/2016, D Je 7/6/2016 e AgInt no R Esp n. 1.784.675/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 6/6/2019, D Je 18/6/2019. X - Dessa forma, o valor há de ser mantido, mas, de fato, necessária uma limitação. Nesse panorama, o valor de R$ 1.000,00 (mil reais) diário deve ser mantido, limitado, no entanto, a R$ 250.000,00 (duzentos e cinquenta mil reais), caso seja de responsabilidade do Estado de Minas Gerais. XI - Agravo interno improvido" - STJ - AgInt no R Esp: 1809563 MG 2019/0119026-8, Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 03/03/2020, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 31/03/2020. 16. No caso, reputa-se excessivo o valor da multa diária em R$ 10.000,00 (dez mil reais), devendo ser reduzido para o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), seguindo orientação do STJ. 17. Rejeita-se o pedido, constante da apelação do Município do Rio de Janeiro, de que eventual multa seja revertida em favor do Fundo Municipal de Meio Ambiente. Isso porque o Fundo de Defesa de Direitos Difusos tem previsão no art. 13 da Lei n. 7.347/85, devendo, portanto, a esse Fundo ser revertido os valores condenatórios a título de multa-diária imposta na presente ação civil pública. 18. Por fim, quanto ao pedido do Município de que seja ressalvada a responsabilidade do proprietário do imóvel pelo ressarcimento ao erário pelos gastos suportados com a demolição, deve o mesmo ajuizar ação própria, se for o caso, no juízo competente para tanto. 19. Incabível a majoração de verba honorária sucumbencial, na forma do artigo 85, § 11, do CPC, quando ausente a sua fixação, desde a origem, no feito em que interposto o recurso (STJ, 2ª Seção, AgInt nos ER Esp 1539725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJE 19.10.2017). 20. Apelações da União, do IBAMA, e de ANNE DE OLIVEIRA MAZZA e MARILZA DE OLIVEIRA MAZZA desprovidas. Apelação do Município do Rio de Janeiro parcialmente provida, apenas para reduzir a multa diária para R$ 1.000,00 (mil reais). Mantida, quanto ao mais, a sentença por seus próprios fundamentos. Opostos embargos declaratórios pelo IBAMA, pelo MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, e pela UNIÃO, foram rejeitados, conforme a ementa a seguir transcrita (fl. 861): EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE VÍCIOS. REDISCUSSÃO DO MÉRITO DA LIDE. DESCABIMENTO. DESPROVIMENTO DO RECURSO. 1. Os embargos de declaração são admitidos nos casos de omissão, contradição, obscuridade e erro material, tendo por objetivo esclarecer, complementar e aperfeiçoar as decisões judiciais. 2. Não há vícios, vez que o julgado analisou as questões necessárias ao julgamento do recurso, de forma clara e coerente. 3. O Julgador não está obrigado a enfrentar todos os pontos suscitados pela parte, senão aqueles que poderiam, em tese, infirmar a conclusão adotada na decisão (art. 489, IV, do CPC/2015). 4. “A contradição que enseja os embargos de declaração é apenas a interna, aquela que se verifica entre as proposições e conclusões do próprio julgado, não sendo este o instrumento processual adequado para a correção de eventual error in judicando, ainda que admitido em tese, eventual caráter infringente, o que não é o caso dos autos” (Embargos de Declaração no Recurso Especial 200900101338, Superior Tribunal de Justiça - TERCEIRA TURMA). 5. A simples afirmação de se tratar de embargos de declaração com propósito de prequestionamento não é suficiente para embasar o recurso, sendo necessário se subsuma a inconformidade integrativa a uma das hipóteses do art. 1022 do CPC, e não a mera pretensão de ver emitido pronunciamento jurisdicional sobre argumentos ou dispositivos legais outros. 6. Os embargantes pretendem suscitar a rediscussão do mérito da lide, o que é incabível no âmbito de embargos de declaração. A divergência subjetiva da parte, resultante de sua própria interpretação jurídica, não justifica a utilização dos embargos declaratórios 7. Embargos de declaração do IBAMA, do MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO e da UNIÃO desprovidos. Nas razões do recurso especial, interposto com base no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, a parte recorrente alega, preliminarmente, violação dos arts. 1.022, incisos I e II, 1.025 e 489, § 1º, inciso IV, do Código de Processo Civil, sustentando que os embargos de declaração opostos com o propósito de suprir omissão/contradição relevante foram desprovidos, embora buscassem manifestação sobre provas da atuação do IBAMA, como “Auto de infração nº 9051412/E, Parecer Técnico nº 175/02- DITEC/IBAMA-RJ e Informação Técnica nº 001/2011” (fl. 911), e requer que, “o v. acórdão recorrido seja anulado” (fl. 911). No mérito, sustenta contrariedade à Lei Complementar n. 140/2011, com fundamento nos arts. 7º, incisos XIII e XIV, 9º, inciso XIV, alínea a, e 17, § 3º, afirmando que: a) o IBAMA “só tem atualmente a seu cargo o exercício do poder de polícia em relação àquelas atividades para as quais detenha atribuição para licenciar ou autorizar (art 7º, XIII, da LC 140/2011), o que não é o caso dos autos” (fls. 911-912); b) a "fiscalização ambiental de atividades ou empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local é de competência do Município (art. 9, XIV, a, da LC 140/2011)” (fl. 912); c) a dominialidade do bem da União não define a competência para licenciar ou fiscalizar (fls. 911-912). Aponta, ainda, a aplicação do art. 186 do Código Civil ao argumento de que não se configura ato ilícito imputável à autarquia sem violação de direito (“Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito […] comete ato ilícito”) (fl. 912). Ao final, requer: “Face ao exposto, espera e confia a recorrente que o presente recurso seja conhecido e provido, para anular/reformar o v. acórdão ora guerreado, reconhecendo-se a contrariedade aos dispositivos de lei federal apontados, de modo a preservar a correta interpretação e aplicação da legislação infraconstitucional, função precípua dessa Colenda Corte Superior” (fl. 912). Contrarrazões às fls. 932-933 e 1009-1020. Instado a se manifestar, o Ministério Público Federal ofereceu o parecer de fls. 1097-1114, pugnando pelo não conhecimento ou desprovimento do recurso especial, conforme ementa a seguir transcrita (fls. 1097-1098): RECURSOS ESPECIAIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÕES IRREGULARES EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA E SUBSIDIÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS. COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA COMUM. MUNICÍPIO. UNIÃO. IBAMA. I - COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA FISCALIZAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS EM ÁREA URBANA. ART. 9º, XIII, DA LEI COMPLEMENTAR 140/2011. RESPONSABILIDADE POR OMISSÃO CONFIGURADA. II - RESPONSABILIDADE DA UNIÃO. TERRENOS DE MARINHA E PRAIA MARÍTIMA. DEVER DE ZELAR PELA INTEGRIDADE E IMPEDIR OCUPAÇÕES IRREGULARES. OMISSÃO ESPECÍFICA CONSTATADA. III - COMPETÊNCIA FISCALIZATÓRIA DO IBAMA. ART. 17, § 3º, DA LEI COMPLEMENTAR 140/2011. POSSIBILIDADE DE ATUAÇÃO SUPLETIVA. ANULAÇÃO INDEVIDA DE AUTO DE INFRAÇÃO. IV - PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR. NÃO EXCLUSÃO DA RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DOS ENTES PÚBLICOS. JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA DO STJ. V - ATUAÇÃO PARCIAL E INSUFICIENTE DOS ENTES PÚBLICOS. NÃO AFASTAMENTO DA RESPONSABILIDADE. PERSISTÊNCIA DO DANO AMBIENTAL. VI - DEMOLIÇÃO DE CONSTRUÇÕES EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. MEDIDA NECESSÁRIA PARA RECUPERAÇÃO DO MEIO AMBIENTE. PRINCÍPIO DA REPARAÇÃO INTEGRAL. PRECEDENTES. Parecer pelo não conhecimento ou pelo desprovimento do recurso especial. É o relatório. Decido. Não obstante o recurso especial alegue violação do art. 1.022 e 489, § 1º, inciso IV, do Código de Processo Civil, não especifica em quais os pontos do acórdão recorrido haveria omissão, contradição, obscuridade ou erro material, tampouco a relevância da análise dessas questões para o caso concreto. Portanto, o conhecimento desse capítulo recursal é obstado pela falta de delimitação da controvérsia, atraindo a aplicação da Súmula n. 284 do STF. Nesse sentido, v.g.: REsp n. 1.896.425/CE, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 22/10/2025, DJEN de 28/10/2025, AgInt nos EDcl no AREsp n. 1.311.559/RS, relator Ministro Pa