Multa do IBAMA por construção em APP e APA — validade do auto de infração e dosimetria

REsp 2237135/PR (2025/0248377-4) RELATORA : MINISTRA REGINA HELENA COSTA RECORRENTE : CLAUDIO ROQUE MARTINS ADVOGADO : CECI MESSIAS ENGEL - PR040943 RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto por CLAUDIO ROQUE MARTINS contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 12ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região no julgamento de Apelação, assim ementado (fls. 1.290e): ADMINISTRATIVO. IBAMA. MULTA. TERMO DE EMBARGO. LOCALIDADE DE PORTO FIGUEIRA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANTENTE. REJULGAMENTO. EXAME DOS VÍCIOS FORMAIS DO AUTO DE INFRAÇÃO. 1. A discussão sobre a edificação sub judice estar localizada em área de preservação permanente (Unidade de Conservação), mais precisamente em Área de Proteção Ambiental das Ilhas e Várzeas do Rio Paraná, área de proteção ambiental criada por Decreto do Vice-Presidente da República de 20/09/1997, restou examinada pelo e. STJ, no Recurso Especial. 2. Retornando os autos exclusivamente para exame de aspectos formais do Auto de Infração n.° 494027 - Série D, e do Termo de Embargo n.° 493196 - Série C, expedidos pelo IBAMA, em 13/12/2010., descabe a discussão da matéria fática. 3. A inexistência de novo plano de manejo, ainda que impeça a plena realização dos fins da unidade de conservação, não implica ausência de atividades de proteção ao meio ambiente local (artigo 28 da Lei nº. 9.985/2000). 4. O artigo 43, do Decreto nº 6514/2008, prevendo balizadas à dosimetria da pena de multa, autoriza a dosimetria de qualquer valor dentro os limites legais. Ainda que se trate de fração inferior a um hectare, não há obrigação de fixação no mínimo legal, por expressa autorização normativa. 5. Recurso de apelação do IBAMA provido. Com amparo no art. 105, III, a, da Constituição da República, aponta-se ofensa aos dispositivos a seguir relacionados, alegando-se, em síntese, que (fls. 1.292/1.306e): i. Arts. 14 da Lei n. 6.938/1981 e 72, § 3º, da Lei n. 9.605/1998 – "[...] ao Recorrente não cabe o termo transgressor, assim como também não restou demonstrada a culpa ou dolo pelo Recorrente, ônus este atribuído ao Recorrido, conforme expressa previsão legal" (fl. 1.300e); ii. Art. 70 da Lei n. 9.605/1998 – não há a subsunção do fato ao tipo legal, tendo em vista que "o tipo infracional indicado tem como objeto material as florestas ou demais formas de vegetação natural" (fl. 1.301e), ao passo que "a situação fática descrita trata de intervenção em área de preservação permanente dada a presença de uma casa" (fl. 1.301e); e iii. Arts. 72, II, 6º, 75 da Lei n. 9.605/1998; e 2º, parágrafo único, VI, da Lei n. 9.784/1999 – "é possível observar uma multa base de R$ 10.000,00 (dez mil reais), ou seja, 100% (cem por cento) acima do valor da multa mínima prevista para o tipo" (fl. 1.305e), o que configuraria "um excesso na aplicação da multa simples" (fl. 1.305e). Com contrarrazões (fls. 1.323/1.329e), o recurso foi inadmitido (fl. 1.330/1.332e), tendo sido interposto Agravo, posteriormente convertido em Recurso Especial (fl. 1.375e). Feito breve relato, decido. Nos termos do art. 932, III, do Código de Processo Civil de 2015, combinado com os arts. 34, XVIII, a, e 255, I, ambos do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, mediante decisão monocrática, a não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida. Nas razões do Recurso Especial, aponta-se ofensa aos (i) arts. 14, caput, da Lei n. 6.938/1981, e 72, § 3º, da Lei n. 9.605/1998, e (ii) arts. 70, 72, II, 6º, e 75 da Lei n. 9.605/1998; e 2º, parágrafo único, VI, da Lei n. 9.784/1999, alegando-se, em síntese, que (i) "[...] ao Recorrente não cabe o termo transgressor, assim como também não restou demonstrada a culpa ou dolo pelo Recorrente, ônus este atribuído ao Recorrido, conforme expressa previsão legal" (fl. 1.300e); (ii) a ausência de subsunção do fato ao tipo legal e o excesso na aplicação da multa simples (fl. 1.305e). Acerca do tema, a Corte a qua, após minucioso exame dos elementos fáticos contidos nos autos, consignou a higidez formal do auto de infração ambiental (fls. 1.277/1.289e): 1. Colho da anterior decisão, ora objeto de revisão, a seguinte fundamentação (evento 8, RELVOTO1): [...] Nos presentes autos, a sentença, que apreciou a situação com propriedade, deve ser mantida pelos próprios fundamentos: [...] Nesse aspecto, a Lei nº 4.771/1965 não permitia a supressão de vegetação em APP's, exceto quando demonstrada utilidade pública ou interesse social e inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, mediante autorização do órgão ambiental competente (art. 4º). De acordo com o Relatório de Fiscalização, que embasou a lavratura dos autos de infração em face dos réus, a edificação está lozalizada em área de preservação permanente (Unidade de Conservação), mais precisamente em Área de Proteção Ambiental das Ilhas e Várzeas do Rio Paraná, área de proteção ambiental criada pelo Decreto do Vice-Presidente da República de 20 de setembro de 1997. [...] Na hipótese, não há qualquer elemento de prova acerca da existência de autorização dos órgãos competentes para realização da construção em questão. [...] 2. Cinge-se a controvérsia devolvida a julgamento desta Corte à a higidez formal do Auto de Infração n. 494027 – Série D, e do Termo de Embargo n. 493196 – Série C. [...] Com base no precedente acima, entendeu-se, na decisão do R Esp Nº 1611674 - PR (2016/0176669-1), Relatora Ministra Regina Helena Costa, que, sendo incontroversa a construção de imóvel de veraneio – situação, portanto, distinta das construções para atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo ou de turismo rural – em Área de Preservação Permanente, fora dos moldes determinados pela Lei n. 12.651/2012, que o acórdão deste TRF4 está em dissonância com a orientação desta Corte, cristalizada na Súmula n. 613, segundo a qual não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em matéria ambiental. [...] 3. Com efeito, entendo que efetivamente não se aplica a teoria do fato consumado para fins de afastar as normas de direito ambiental, o que acabaria por fulminar a proteção que se busca conferir ao meio ambiente. 6. Não prospera também a alegação de aplicação da teoria do fato consumado, em razão de os moradores já ocuparem a área, com tolerância do Estado por anos, uma vez que tratando-se de construção irregular em Área de Proteção Ambiental-APA, a situação não se consolida no tempo. Isso porque, a aceitação da teoria equivaleria a perpetuar o suposto direito de poluir, de degradar, indo de encontro ao postulado do meio ambiente equilibrado, bem de uso comum do povo essencial à qualidade sadia de vida. (...) STJ. 1ª Turma. AgRg no RMS 28.220/DF, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 18/04/2017, Aliás, quando muito, havendo autorizações dos competentes órgãos ambientais do estado, município ou União, poder-se-ia cogitar de segurança juridica em favor daquele que edificou na confiança que as autorizações que lhe foram concedidas garantia o direito a tanto. E, aqui, não é a situação de fato que lhe daria a segurança, mas as autorizações obtidas. [...] Todavia, entendo que não é isto que está em pauta na situação em exame, mas sim se a violação do dispositivo do Código Florestal ocorreu antes ou depois da vigência deste. E, segundo demonstração da parte autora, nos idos de 1974 já tinha sido aprovado loteamento de imóveis no local, bem como a cessão de áreas de terras para construção de abrigos para embarcações fluviais (Lei Municipal nº 54, de 30 de dezembro de 1.972), com a determinação prévia pelo Município dos materiais permitidos para construção e a proibição da remoção das edificações sem prévia autorização por escrito do Poder Executivo. [...] 4. No caso concreto, porém, ao reconhecer que o auto de infração não padece de vícios materiais, autorizou o e. STJ que se analisasse apenas haver ou não vícios formais no auto de infração lavrado pelo IBAMA E, especificamente a vícios formais do auto de infração, constato as seguintes questões apontadas na inicial: 4.1. Sustentou a parte autora que há falta da indicação específica das normas de proteção supostamente infringidas, tendo em vista que não há constituição da APA Ilha e Várzeas do Rio Paraná, foi somente criada por meio do Decreto s/nº, de 30 de setembro de 1.997, o que não lhe confere o reconhecimento pleno de Unidade de Conservação, ante a ausência de plano de manejo, em infringência ao pelos termos do §3º, art. 27, da Lei nº 9.985/2000. E, com isso, não havendo identificação da União de Conservação, não poderia ser lavrado o auto de infração, por ofensa ao art. 97, do Decreto Federal nº 6.514/08. O auto de infração especifica, como infração praticada pelo autor, o art. 43 do Decreto Federal nº 6.514/2008, que dispõe: [...] [...] A área marginal situada ao longo dos rios ou qualquer curso d ́água é considerada área de preservação permanente (APP), tendo a referida função ambiental. Tal previsão remonta à vigência do antigo Código Florestal (Lei nº 4.771/65) e foi mantida pelo Código vigente (Lei nº 12.651/2012), que para rios com largura superior a 600m (caso do Rio Paraná) prevê a preservação obrigatória de faixa de largura mínima de 500m. Evidentemente as ilhas se sujeitam à norma em questão, quer por que se situam no próprio leito do rio ou, ainda, porque em se tratando de porção seca, caracterizam também margem do curso d ́água. No caso das ilhas situadas no leito do Rio Paraná, cuja largura é superior a 600m, toda a faixa do entorno correspondente a 500m, contados a partir da margem para o interior de cada ilha, caracteriza Área de Preservação Permanente (APP). [...] 4.1.2. Embora não exista até os dias atuais do plano de manejo sobre a Unidade de Conservação, tal ato administrativo não se constitui em exigência legal para criação da unidade, nos termos do art. 28 da Lei nº 9985/2000: [...] 4.1.3. Assim, não procede a alegada nulidade formal do título, vez que o plano de manejo não é essencial à constituição da APA. 4.2. Alega, ainda, excesso do valor da multa, prevista no art. 43, do Decreto Federal nº 6.514/08, a qual deveria variar entre “R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), por hectare ou fração”, considerada a natureza da infração. Tratando-se de área de 190,00 m², a multa necessariamente deveria ser arbitrada no mínimo legal, e jamais duplicada. Isto porque não caberia a aplicação do art. 93 (duplicação do valor da multa), vez que tal agravamento somente se aplica as unidades de conservação regulares. Embora o local esteja inserido na Zona de Amortecimento do Parque Nacional de Ilha Grande, a Unidade de Conservação indicada expressamente no Auto de Infração nº 494027, como causa de duplicação do valor da multa, é a APA das ilhas e Várzeas do Rio Paraná, que não é uma Unidade de Conservação regularmente constituída até o momento do auto de infração. 4.2.1. Sobre o valor da multa aplicada, verifico que o auto de infração (evento 1, INF4) arbitrou a multa em R$ 20.000,00 (vinte mil reais). [...] No caso concreto, malgrado a legislação estabeleça que a sanção pecuniária pode varia entre cinco e cinquenta mil reais, ela acrescenta que este intervalo pode ser aplicado por hectare da terra ou fração, in verbis: Multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) a R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), por hectare ou fração. A despeito da referência à área do imóvel, entendo que a área do autor da ação, ainda que inferior a um hectare, consiste em fração que autoriza, por si só, a dosimetria dentre dos limites de atuação do fiscal e do órgão da administração responsável por tornar a multa definitiva. O artigo 43, do Decreto nº 6514/2008, prevendo balizadas à dosimetria da pena de multa, autoriza a dosimetria de qualquer valor dentro os limites legais. Ainda que se trate de fração inferior a um hectare, não há obrigação de fixação no mínimo legal, por expressa autorização normativa. Assim sendo, não socorre razão ao recorrente (destaques meus). Do confronto entre a insurgência recursal e fundamentação adotada pelo tribunal de origem pode-se defluir tanto a possibilidade de mera revaloração de premissas nas quais o acórdão recorrido esteja assentado, quanto a incidência do óbice constante na Súmula n. 7/STJ, segundo a qual, a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial. In casu, a análise da pretensão recursal – reconhecer a ausência de subsunção do fato ao tipo legal, o não cabimento do auto de infração, à vista de não haver a responsabilidade subjetiva da parte recorrente, bem como a excessividade do valor da multa multa – a fim de revisar o entendimento adotado pela Corte a qua – no sentido de não haver nulidade no auto de infração, estando demonstradas a sua higidez, a responsabilidade do Recorrente e a adequação da dosimetria, quanto à penalidade pecuniária, à luz da análise do caso concreto – demanda necessário revolvimento de matéria fática, o que é inviável em recurso especial, à luz do óbice contido no mencionado verbete sumular. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 284/STF. VIOLAÇÃO AO ART. 5º, XXXIX E XLV, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. COMPETÊNCIA DO STF. AUSÊNCIA DE COMBATE A FUNDAMENTOS AUTÔNOMOS DO ACÓRDÃO. RAZÕES RECURSAIS DISSOCIADAS. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DAS SÚMULAS N. 283 E 284/STF. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 07/STJ. INCIDÊNCIA. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. AUSÊNCIA DE COTEJO ANALÍTICO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II - Quando a arguição de ofensa ao dispositivo de lei federal é genérica, sem demonstração efetiva da contrariedade, aplica-se, por analogia, o entendimento da Súmula n. 284, do Supremo Tribunal Federal. III - O recurso especial possui fundamentação vinculada, não se constituindo em instrumento processual destinado a examinar possível ofensa à norma Constitucional. IV - É deficiente a fundamentação quando a parte deixa de impugnar fundamento suficiente para manter o acórdão recorrido, apresentando razões recursais dissociadas dos fundamentos utilizados pela Corte de origem. Incidência, por analogia, das Súmulas n. 283 e 284/STF. V - Rever o entendimento do tribunal de origem, no sentido da ocorrência de infração administrativa ambiental, havendo responsabilidade objetiva por dano ambiental, de modo a reconhecer a nulidade do ato administrativo, demandaria necessário revolvimento de matéria fática, inviável em sede de recurso especial, à luz do óbice contido na Súmula n. 7/STJ. VI - A parte deve proceder ao cotejo analítico entre os arestos confrontados e transcrever os trechos dos acórdãos que configurem o dissídio jurisprudencial, sendo insuficiente, para tanto, a mera transcrição de ementas. VII - A Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida. VIII - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso. IX - Agravo Interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.124.371/MS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 20/5/2024, DJe de 27/5/2024 – destaque meu). PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL EXTRAVAZAMENTO DE ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ESGOTO. OPERAÇÃO EM DESACORDO COM A LICENÇA AMBIENTAL CONCEDIDA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DOS ARTS. 1.022 E 489 DO CPC/2015. DANO AMBIENTAL CONFIGURADO. RESPONSABILIDADE AMBIENTAL SUBJETIVA DEMONSTRADA. NECESSIDADE DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 7/STJ. NÃO DEMONSTRAÇÃO DO DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, trata-se de ação anulatória objetivando declaração de nulidade do Auto de Infração n. 137.858/2016, com cancelamento da multa dele decorrente e, por consequência, o cancelamento da CDA n. J-753/2022. Na sentença o pedido foi julgado improcedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida. Nesta Corte, o recurso especial não foi provido. O valor da causa foi fixado em R$ 325.399, 13 (trezentos e vinte e cinco mil, trezentos e noventa e nove reais e treze centavos). II - Conforme a pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, não ocorre a violação dos arts. 489, § 1º, IV, 1.022, II do CPC/2015, quando as questões discutidas nos autos são analisadas, mesmo que implicitamente, ou ainda afastadas de modo embasado pela Corte Julgadora originária, posto que a mera insatisfação da parte com o conteúdo decisório exarado não autoriza a oposição de embargos declaratórios. III - Diante desse contexto, não há falar, no caso, em violação dos arts. 489, § 1º, IV, 1.022, II do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, uma vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em embargos de declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, solução jurídica diversa da pretendida. IV - No caso, o acórdão de 2º Grau conta com motivação suficiente e não deixou de se manifestar sobre a matéria cujo conhecimento lhe competia, permitindo, por conseguinte, a exata compreensão e resolução da controvérsia, não havendo falar em descumprimento aos arts. 489, § 1º, IV, 1.022, II do CPC/2015. V - Por isso, quanto à insurgência recursal remanescente, qual seja a alegação de violação do art. 70 da Lei n. 9.605/1998, verifica-se que o Tribunal a quo analisou a controvérsia levando em consideração, essencialmente, os fatos e provas relacionados à matéria, de modo que a revisão da conclusão a que chegou a Corte de origem sobre a existência de excludente de responsabilidade ambiental da recorrente, como invocado no recurso, demandaria incursão na seara probatória, sobretudo fática, esbarrando no óbice da Súmula n. 7/STJ. VI - Nesse sentido, a decisão do tribunal de origem demonstra-se em compatibilidade com a jurisprudência deste Tribunal, haja vista que não há configuração dos elementos que caracterizam a natureza subjetiva da responsabilidade ambiental. Desse modo, o acórdão em questão não encontra-se desacordo já que "O entendimento firmado pelo Tribunal a quo - no sentido de que restou configurada a responsabilidade administrativa ambiental da agravante - não pode ser revisto, pelo Superior Tribunal de Justiça, em sede de Recurso Especial, sob pena de ofensa ao comando inscrito na Súmula 7 desta Corte. Precedentes do STJ" (AgInt no AREsp n. 2.292.437/ES, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 18/12/2023, DJe 20/12/2023). VII - Com isso, a parcela recursal em questão demandaria a revisão de conteúdo fático-probatório já analisado na decisão do Tribunal de origem, fato o qual esbarra no óbice do Enunciado Sumular n. 7 do Superior Tribunal de Justiça. VIII - Ainda, não há a existência de dissídio jurisprudencial nos autos em questão, haja vista que há comprovada a natureza subjetiva da responsabilidade ambiental, onde, no acórdão recorrido, há clara definição do ato doloso do agravante. IX - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.176.275/TO, relator Mi