AREsp 3072443/RJ (2025/0375639-1) RELATOR : MINISTRO GURGEL DE FARIA AGRAVANTE : CARLOS ALMIR BELOTTI ADVOGADO : RODRIGO XAVIER CHRISTO DA SILVA - RJ142224 AGRAVANTE : UNIÃO AGRAVADO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL INTERESSADO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA INTERESSADO : INSTITUTO ESTADUAL DO AMBIENTE - INEA
DECISÃO
Trata-se de agravos interpostos pela UNIÃO e por CARLOS ALMIR BELOTTI contra decisões do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO, as quais não admitiram recursos especiais, fundados na alínea “a” do permissivo constitucional, e desafiam acórdão assim ementado (e-STJ fls. 1.254/1.255):
AMBIENTAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECONVENÇÃO. DESCABIMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. LEGITIMIDADE PASSIVA. TEORIA DA ASSERÇÃO. CONSTRUÇÃO IRREGULAR. FAIXA DE AREIA E ESPELHO D’ÁGUA. ILHA DA MADEIRA. DEMOLIÇÃO. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. SOLIDARIEDADE E SUBSIDIARIEDADE. AFORAMENTO.
1. A sentença, em ACP proposta pelo MPF, julgou extinta sem resolução do mérito a reconvenção e condenou o réu a demolir o imóvel na Rua João Cruz Neto, na Ilha da Madeira, Itaguaí/RJ, além de declarar a nulidade da inscrição de ocupação/aforamento, com imposição de responsabilidade subsidiária da União e do Inea pelo desfazimento da construção, caso descumprida a obrigação de fazer pelo ocupante.
2. É desnecessária a complementação da perícia para esclarecer acerca de índices de correção, além de a prova ter sido deferida para avaliar as benfeitorias e o imóvel, não o impacto ambiental da demolição, estando ausente inconclusividade ou contradição na perícia. Exegese do art. 477 do CPC/2015.
3. A reconvenção é incompatível com a ação civil pública. Precedente.
4. O MPF imputa à Feema (que foi sucedida pelo Inea) a prática de atos que respaldaram a concessão do aforamento e, de ricochete, o dano ao meio-ambiente, com perpetuação de ocupação de faixa de areia com estruturas de alvenaria. O Inea, portanto, é legitimado à luz da teoria da asserção e dos fatos narrados na inicial.
5. Está evidenciado que a construção é irregular e causa danos ao meio ambiente, uma vez que se deu sobre a faixa de areia da praia, área de preservação permanente nos termos do art. 268 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.
6. Manter a irregularidade em decorrência do tempo implicaria em permitir a continuidade do direito de poluir e deteriorar o meio ambiente, o que é vedado pelo ordenamento jurídico brasileiro. Nos termos do enunciado da Súmula 613 do STJ, “não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em matéria ambiental”, configurando, ainda, “indevida burla ao enunciado supra a permissão para continuidade do uso de edificações ilícitas em área de preservação permanente fundada na tese de que a demolição causaria mais danos que a remoção das construções” (REsp nº 1.983.214, relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 24.6.2022).
7. A Constituição da República prescreve no artigo 225, caput, que o Poder Público tem o dever de defender e preservar o meio ambiente em prol das gerações presentes e futuras. Na realidade, esse princípio deflui do dever genérico que tem o Estado de proteger e promover os direitos fundamentais. Além disso, em matéria ambiental, todos os entes da federação têm o dever genérico de proteção, nos moldes do artigo 23, VI e VII, da CRFB/1988.
8. É firme o entendimento do STJ no sentido de reconhecer a responsabilidade solidária de execução subsidiária do Poder Público omisso na atividade de fiscalização e prevenção de danos ambientais.
9. A demolição da construção situada na areia da praia é medida que se impõe diante da irregularidade da edificação, além de correta a condenação subsidiária da União e do Inea – sucessor da Feema, que emitiu parecer favorável à ocupação – para promover a referida demolição, bem como a vedação à nova inscrição de ocupação referente ao imóvel objeto da ação, com base no art. 9º, II, da Lei nº 9.636/1998. Precedentes.
10. Remessa necessária e recursos de apelação conhecidos e desprovidos.
No especial obstaculizado, Carlos Almir Belotti apontou violação dos artigos arts. 477, § 2º, I, e 480, do Código de Processo Civil (esclarecimentos periciais e nova perícia); art. 1.009, § 1º, do Código de Processo Civil (não preclusão para insurgência em apelação), argumentando que "as instâncias anteriores indeferiram o exaurimento da perícia técnica ao negar a possibilidade de quesitação suplementar, sob ponto extremamente relevante nos autos"; art. 343, § 3º, do Código de Processo Civil (cabimento da reconvenção contra autor e terceiro); art. 7º e art. 3º da Lei n. 9.289/1996 (custas e fiscalização); art. 54 da Lei n. 9.784/1999 (decadência para anulação de ato administrativo); art. 64, § 2º, do Decreto-Lei n. 9.760/1946 (aforamento); art. 71, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 9.860/1946; art. 103, V, e art. 132, § 1º, com redações da Lei n. 11.481/2007 (indenização por benfeitorias e extinção do aforamento por interesse público), defendendo boa-fé, necessidade de esclarecimentos periciais sobre impactos da demolição, cabimento e procedência da reconvenção para indenização e direito de retenção (e-STJ fls. 1.276/1.291).
No outro especial obstaculizado, a União apontou violação do art. 4º, VII, da Lei n. 6.938/1981, sustentando que o princípio do poluidor-pagador não autoriza responsabilização da União, que não realizou nem tirou proveito das edificações ilícitas (e-STJ fls. 1.293/1.296).
Contrarrazões apresentadas às e-STJ fls. 1.307/1.317.
Inadmitidos os recursos especiais (e-STJ fls. 1.319/1.320 e 1.321/1.323), houve a interposição de agravos em recurso especial (e-STJ fls. 1.341/1.355 e 1.358/1.363).
Parecer do Ministério Público Federal (e-STJ fls. 1.404/1.410).
Passo a decidir.
Do Agravo de Carlos Almir Belotti
O decisum ora recorrido encontra-se fundamentado na incidência das Súmulas 7 e 83 do STJ, 282 e 283 do STF. (e-STJ fls. 1.321/1.323).
Da leitura das razões do agravo (e-STJ fls. 1.341/1.355), observa-se que a parte agravante deixou de atacar os fundamentos da decisão agravada, sem contrapor, específica e concretamente, limitando-se a alegar o seguinte:
Ilustres Ministros, ao contrário do que aduz a decisão guerreada, não se aplicam as súmulas ao presente caso.
Ora, o recurso especial interposto destaca de forma clara a impugnação quanto a inúmeros dispositivos de lei federal violados pelas instâncias ordinárias.
Em momento algum o Agravante pede o reexame de fatos e provas, pelo contrário, o mesmo se atém exclusivamente a discutir o direito flagrantemente violado, razão pela qual afasta-se a súmula 07 do STJ ao presente caso.
Noutro giro, não há que se falar que o Agravante deixou de atacar todos os fundamentos da decisão proferida no acórdão.
Os autos demonstram de forma uníssona que o Agravante impugnou todos os pontos mencionados no acórdão, inclusive trazendo a colação todos os dispositivos infraconstitucionais violados, de modo que deve ser afastada a súmula 283 do STF.
[...] Destarte, além de a questão do fato consumado e do respectivo art. 54 da lei 9784-99 ter sido mencionado desde a primeira instância, também restou evidente que tal teoria também se aplica a matéria ambiental, de modo que a decisão que inadmite o recurso especial, flagrantemente se equivoca neste tópico.
Com relação à Súmula 7 do STJ, não é suficiente a apresentação de razões genéricas. É exigível do agravante o efetivo ataque aos fundamentos da inadmissão. Além da contextualização do caso concreto, a impugnação deve conter as devidas razões pelas quais se entende ser possível o conhecimento da pretensão, independentemente do reexame fático-probatório, o que não ocorreu no caso.
Ademais, inadmitido o recurso especial com base na Súmula 283 do STF, caberia ao agravante indicar os trechos das razões do recurso especial capazes de comprovar a devida impugnação dos fundamentos do acórdão recorrido, especificamente aqueles apontados no juízo de prelibação negativo realizado pelo Tribunal de origem, o que não ocorreu.
Dessa forma, considerando que a parte agravante não impugnou, de maneira específica, todos os fundamentos que levaram à inadmissão do recurso especial na origem, a circunstância atrai a incidência da Súmula 182 do STJ.
Do Agravo da União
Considerando que os fundamentos da decisão de inadmissibilidade foram devidamente atacados (e-STJ fls. 1.358/1.363), é o caso de examinar o recurso especial.
Forçoso convir que o acórdão recorrido encontra-se em harmonia com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, circunstância que atrai a aplicação da Súmula 83 do STJ: "Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida", que é cabível quando o recurso especial é interposto com base nas alíneas "a" e/ou "c" do permissivo constitucional.
Por certo, é firme a jurisprudência do STJ no sentido de que a responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e solidária. E, nos casos em que o Poder Público concorre para o prejuízo por omissão, a sua responsabilidade solidária é de execução subsidiária, de modo que não prevalece a alegada violação do art. 4º, VII, da Lei n. 6.938/1981.
Inclusive, no caso dos autos, o acórdão recorrido deixou claro que "neste caso específico, considerando que a construção está localizada em terreno de marinha, a responsabilidade pela fiscalização recai sobre o ente federal. Essa responsabilidade, portanto, é claramente definida como objetiva, solidária e ilimitada, porém, de execução subsidiária nos termos do enunciado da Súmula n. 652 do STJ: “A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária”.
Nesse sentido, confiram-se os seguintes julgados:
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANO AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO DE MORADIAS EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. CIÊNCIA DO MUNICÍPIO. INÉRCIA POR MAIS DE SEIS ANOS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA POR OMISSÃO. AGRAVO CONHECIDO PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL.
I - Na origem, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública em desfavor de particulares e do Município de Bertioga, tendo por causa de pedir degradação ambiental ocorrida no endereço indicado. Narrou o autor que, em razão de omissão do Município de Bertioga no exercício do poder de polícia, os requeridos realizaram construção supressora de vegetação nativa em área de preservação permanente de restinga no bioma Mata Atlântica.
II - O Juízo de primeira instância julgou procedentes em parte os pedidos iniciais para condenar os causadores diretos do dano e também o Município, em razão de sua omissão, em obrigações de fazer e não fazer.
III - O Tribunal a quo, julgando o recurso de apelação interposto, reformou parcialmente a sentença afastando a responsabilidade do Município apelante.
IV - O caso não atrai a incidência do óbice contido no Enunciado Sumular n. 7/STJ, porque a questão debatida no recurso especial é estritamente jurídica, acerca dos limites da responsabilidade civil ambiental do Estado por omissão, incumbindo a este Superior Tribunal de Justiça uniformizar a interpretação de lei federal.
V - No caso, para excluir a responsabilidade da Municipalidade, o Tribunal de origem considerou, em suma, o fato de que o ente público não seria garantidor universal de condutas lesivas ao meio ambiente e que a autuação teve início no âmbito estadual. Esses argumentos acolhidos pelo Tribunal de origem não são, contudo, aptos, por si sós, a afastar a responsabilidade do Município pela omissão.
Conforme constou do acórdão recorrido, a Municipalidade teve ciência acerca dos fatos e por mais de seis anos permaneceu inerte, o que atraiu a violação do dever específico de agir.
VI - O Estado é solidário, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, por danos ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, nos casos em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação. Em casos tais em que o Poder Público concorre para o prejuízo por omissão, a sua responsabilidade solidária é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência).
VII - Precedentes: AREsp n. 1.728.895/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/3/2021, DJe de 17/12/2021;
AgInt no REsp n. 1.205.174/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 28/9/2020, DJe de 1/10/2020; REsp n. 1.787.952/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/10/2019, DJe de 11/9/2020; EDcl no AREsp n. 1.233.356/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 19/6/2018, DJe de 27/6/2018.
VIII - Agravo conhecido para dar provimento ao recurso especial, a fim de restabelecer a sentença condenatória.
(AREsp n. 1.756.656/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 18/10/2022, DJe de 21/10/2022.)
DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. COMPETÊNCIA AMBIENTAL ADMINISTRATIVA. ARTS. 3º E 14 DA LEI 6.938/81 E LEI COMPLEMENTAR 140/2011. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DANO AMBIENTAL. OMISSÃO DO ENTE FEDERADO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA E SOLIDÁRIA, MAS DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL A QUO ALINHADO À JURISPRUDÊNCIA DO STJ.
1. O Distrito Federal, ora recorrente, sustenta, no Recurso Especial, ser parte ilegítima para responder pelo dano ambiental verificado no caso concreto, argumentando que não foi demonstrado nexo de causalidade entre omissão específica e o dano, de modo que o Acórdão na origem estaria a violar dispositivos processuais e da legislação ambiental.
2. Contudo, a tese apresentada vai de encontro à jurisprudência desde muito consolidada do STJ, no sentido de que União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm, por igual, o dever-poder de polícia ambiental na salvaguarda do meio ambiente, podendo sua omissão quanto a tal mister ser considerada causa direta ou indireta do dano, ensejando, assim, sua responsabilidade objetiva, ilimitada, solidária e de execução subsidiária. Precedentes, entre muitos outros: "A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação" (AgRg no REsp 1.497.096/RJ, Relator Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 18.12.2015); "A responsabilidade do Estado por dano ao meio ambiente decorrente de sua omissão no dever de fiscalização é de caráter solidário, mas de execução subsidiária, na condição de devedor-reserva" (AgInt no REsp 1.326.903/DF, Relator Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 30.4.2018, grifei); REsp 604.725/PR, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ 22.8.2005, p. 202;
AgInt no REsp 1205174/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 1.10.2020.
3. Agravo conhecido para negar provimento ao Recurso Especial.
(AREsp n. 1.728.895/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/3/2021, DJe de 17/12/2021.)
Ante o exposto, NÃO CONHEÇO do agravo de CARLOS ALMIR BELOTTI, bem como CONHEÇO do agravo da União para NÃO CONHECER do recurso especial.
Caso exista, nos autos, prévia fixação de honorários de advogado pelas instâncias de origem, determino a majoração de tal verba, em desfavor da parte recorrente, no importe de 10% (dez por cento) sobre o valor já arbitrado, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do referido dispositivo legal, bem como eventual concessão da gratuidade da justiça.
Publique-se. Intimem-se.
Relator GURGEL DE FARIA
