REsp 2150972/AL (2024/0217509-8) RELATOR : MINISTRO MARCO AURÉLIO BELLIZZE RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : JOSE CLOVES DOS SANTOS ADVOGADO : KÉZIA SAYONARA FRANCO RODRIGUES MEDEIROS - AL008029
DECISÃO
Trata-se de recurso especial interposto por INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA manejado com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição Federal, desafiando acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região assim ementado (e-STJ, fl. 472-475):
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AUTO DE INFRAÇÃO. EMENTA: ART. 70, DA LEI Nº 9.605/98 E ART. 66, DO DECRETO Nº 6.514/08. FUNCIONAR ESTABELECIMENTO POTENCIALMENTE POLUIDOR SEM LICENÇA DO ÓRGÃO AMBIENTAL COMPETENTE. DEVIDO PROCESSO LEGAL. OBSERVADO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. AUSÊNCIA DE LICENÇAS PARA FUNCIONAMENTO DOS ÓRGÃOS AMBIENTAIS COMPETENTES NO MOMENTO DA LAVRATURA DO AUTO DE INFRAÇÃO. LICENÇA CONCEDIDA POSTERIOMENTE. REDUÇÃO DA MULTA. DEVIDA. MÍNIMO LEGAL. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.
1. Trata-se de apelação interposta pelo IBAMA contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Alagoas, que julgou procedente o pedido para, confirmando a decisão antecipatória da tutela, declarar a nulidade do Auto de Infração nº 9146305 Série E, que aplicou sanções de multa, embargo de atividade e demolição de obra ao autor e condenou o réu no pagamento de honorários advocatícios, que fixo em 10% sobre o valor da causa.
2. Compulsando os autos, verifica-se que, em decorrência da Operação Ape'Kú Pindí (Areias Limpas), realizada pela Superintendência do IBAMA em Alagoas, foi lavrado contra a apelante o Auto de Infração nº 9168547 (Fazer funcionar estabelecimento potencialmente poluidor sem licença do órgão ambiental competente), por violação ao art. 70 c/c art. 72, II, VII e VIII da Lei nº 9.605/98 e artigo 3º, inciso II, c/c o artigo 66 do Decreto nº 6.514/08.
3. O IBAMA, como órgão integrante do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, está previsto no art. 70, § 1º, da Lei nº 9.605/98, como órgão administrativo competente para lavrar autos de infração ambiental e instaurar processos administrativo. Demais disso, nos termos do art. 17, § 3º da LC nº 140/2011, cabe aos entes federativos a atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor.
4. O Juiz a quo entendeu pela não observância do princípio do devido processo legal substancial, dada a exiguidade do prazo dado para adequação, bem como pela desproporção das medidas aplicadas (multa elevada, demolição de obra e embargo da atividade). A sentença merece reforma.
5. Quanto ao prazo concedido à parte autora, observa-se que o IBAMA em 28 de fevereiro de 2018 notificou a parte autora acerca das irregularidades encontradas, concedendo prazo de 20 dias, para a requerente "regularizar, corrigir, prestar esclarecimentos ou apresentar documentos sobre os fatos descritos na notificação". Apenas em 10 de maio de 2018, a autarquia lavrou o Auto de Infração n°9146305/E e o Termo de Embargo n° 751906/E, em desfavor da autora, em razão da mesma não ter cumprido com o estabelecido na Notificação 693125/E. Demais disso, importa frisar que o empreendimento já se encontrava estabelecido há tempo suficiente para obter a licença ambiental. Como destacado no Relatório de Fiscalização nº 36/2018-NUFIS-AL/DITEC-AL/SUPES-AL, "apesar de ser uma demanda de longa data e embora a operação já estivesse planejada e preparada, os órgãos envolvidos optaram por deflagrar ação, que é uma obrigação legal, apenas após o termino da alta temporada turística, no sentido de minimizar os efeitos tanto na comunidade local quanto aos turistas que visitam a referida praia. Permitindo desta forma que o ordenamento e urbanização definitivo da orla se deem atempo da próxima alta temporada".
6. Colhe-se do Relatório de Fiscalização nº 36/2018-NUFIS-AL/DITEC-AL/SUPES-AL: O presente relatório trata das ações ocorridas entre os dias 26 de fevereiro a 02 de março de 2018, nos quais, equipes da Superintendência doIBAMA em Alagoas (IBAMA/AL), SPU/AL e Batalhão da Polícia Ambiental deAlagoas (BPA/AL), realizaram a OPERAÇÃO APE'KÚ PINDÍ (Areias Limpas), onde foram realizadas vistorias em 57 empreendimentos (pousadas, hotéis, restaurantes, barracas fixas) situados entre as praias de Maragogi e Japaratinga, sendo realizados levantamentos da situação dos empreendimentos e barracas, sistemas de esgotamento sanitário, posição das edificações com relação a faixa de praia e da Linha de Preamar, e danos ambientais da atividade, além da lavratura de notificação para todas os empreendimentos, solicitando as Licenças Ambientais de Instalação (LI) e de Operação (LO), documentação de cessão de uso e ocupação, e no caso das barracas de artesanatos, venda de pacotes turisticos, alimentos, etc., foi solicitado que as estruturas fixas, fossem retiradas no prazo de 20 dias e da análise de documentos entregues pelos notificados. Os referidos empreendimentos notificados pelo IBAMA estão situados em terrenos de marinha sem comprovação de processo legal de cessão de uso por parte do SPU, na faixa de praia que são áreas comuns de uso público, sem comprovação de licenciamento ambiental emitido pelo órgão ambiental competente, no caso Instituto do Meio Ambiente do Estado de Alagoas ( IMA/AL), situados em Áreas de Preservação Permanente (APP), onde foram observados danos à vegetação de restinga, diversos empreendimentos com processos avançados de erosão costeira, com construção de muros e estruturas de contenção a erosão marinha, além de ocasionar diversos danos ambientais (ausência de saneamento básico, falta de destinação de resíduos sólidos, poluição visual do ambiente, etc.). A área vistoriada, segundo o Mapa de Vegetação - Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (Figura 4), está localizada em região pertencente ao bioma Mata Atlântica, inserida no remanescente de restinga, que apesar da antropização ocorrida em alguns pontos, guarda porções bem preservadas do ecossistema original em sua extensão. Os remanescentes de vegetação nativa, bem como os indivíduos em regeneração nas áreas degradadas, testemunham que a vegetação nativa da área caracteriza-se como de Restinga, vegetação também classificada como Formação Pioneira de Influência Marinha. Insere-se também, em trecho da orla marítima de interesse especial da praia das Praias de Maragogi e Japaratinga, integrante da APA Costa dos Corais, e se encontra na zona de influência das ondas e de acordo com a maré. De acordo com o Decreto Federal nº 5.300 de 7 de dezembro de 2004 a área em questão está inserida no espaço geográfico da Zona Costeira Brasileira, área considerada como patrimônio nacional pela Constituição de 1988. As praias são áreas de interesse especial, sendo estas inseridas na faixa denominada Orla Marítima.
7. Por sua vez, do RELATÓRIO DE APURAÇÃO DE INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS se extrai: (...) Durante as vistorias também ficou caracterizado que o estabelecimento é gerador de resíduos sólidos e líquidos provenientes da atividade comercial realizada, estando o mesmo construído em Área considerada de Preservação Permanente (APP) originalmente ocupada por vegetação de restinga, o que vêm dificultando sua regeneração e contribuindo para processos de erosão costeira. Além dos supracitados danos ambientais, também ficaram constatados: Saneamento básico precário; Falta de comprovação de destinação de resíduos sólidos e efluentes líquidos provenientes dos banheiros, cozinha, etc; Poluição visual do ambiente;
8. A autuação teve o seguinte embasamento legal: a) Decreto nº 5.300/04, insere a área na Zona Costeira Brasileira; b) artigo 225, § 4º, da Constituição Federal, prevê a Zona Costeira como patrimônio nacional; c) exigência de elaboração de estudo de impacto ambiental e apresentação do RIMA para licenciamento ambiental de empreendimentos em Zona Costeira, conforme Lei Federal nº 7.661/88; d) a área é caracterizada como terreno de marinha, de acordo com especificações do Decreto-lei nº 9.760/46; e) artigo 1º do Decreto nº 4.631/81, considera non edificandi a faixa de cem metros contados da linha de raia dos referidos terrenos de marinha; f) a proteção permanente de áreas de restinga, conforme artigo 4º, inciso VI, do Código Florestal Brasileiro e artigo 3º, inciso IX, da Resolução CONAMA nº 303/02; e g) exigência de procedimento administrativo autônomo e prévio perante o órgão ambiental competente para intervir ou suprimir vegetação de área de proteção permanente, prevista no artigo 2º da Resolução CONAMA nº 369/06.
8. De acordo com o art. 37, caput, da Constituição Federal, a Administração Pública deverá obedecer, entre outros, ao princípio da legalidade. Assim, como leciona Hely Lopes Meirelles, "a legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso". Assim, é poder dever dos agentes da Administração Pública apurar e punir a infração ambiental que tiver conhecimento, sob pena de co-responsabilidade. É o que determina o art. 70, § 3º, da Lei nº 9.605/98, acima transcrito. Não se pode olvidar que os atos administrativos gozam de presunção de legalidade e legitimidade, incumbindo à parte autuada o ônus da contraprova à presunção, demonstrando, a existência de vício capaz de caracterizar a nulidade do auto de infração, o que não ocorreu no caso em apreço.
9. No dizer do Professor Hely Lopes Meirelles, "Os atos administrativos, qualquer que seja a sua categoria ou espécie, nascem com a presunção de legitimidade, independentemente de norma legal que a estabeleça. Essa presunção decorre do princípio da legalidade da Administração, que, nos Estados de Direito, informa toda a atuação governamental. Além disso, a presunção de legitimidade dos atos responde às exigências de celeridade e segurança das atividades do Poder Público, que não poderiam ficar na dependência da solução de impugnação dos administrados, quanto à legitimidade de seus atos, para, só após, dar-lhes execução. A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade dos atos administrativos, mesmo que arguidos de vícios ou defeitos que os levem à invalidade. Enquanto, porém, não sobrevier o pronunciamento de nulidade os atos administrativos são tidos por válidos e operantes, quer para a Administração, quer para os particulares sujeitos ou beneficiários de seus efeitos. (...) Outra consequência da presunção de legitimidade é a transferência do ônus da prova de invalidade do ato administrativos para que a invoca".
10. No momento da autuação a parte autora não possuía a licença ambiental competente para funcionamento, não há que se falar em nulidade do auto de infração. No mesmo sentido, os seguintes precedentes: PROCESSO: 08034722620184058000, APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO MACHADO CORDEIRO, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 17/05/2022; PROCESSO: 08035112320184058000, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO MACHADO CORDEIRO, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 15/03/2022; PROCESSO: 08035233720184058000, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL LEONARDO AUGUSTO NUNES COUTINHO (CONVOCADO), 1ª TURMA, JULGAMENTO: 01/09/2022.
11. Entretanto, tendo em vista que em 05/12/2019 a parte autora obteve o licenciamento expedido pelo órgão competente, Instituto do Meio Ambiente de Alagoas - IMA-AL (Licença de Operação nº 2019.0512994871. EXP. LOR), não há que se falar, nesse momento, em demolição ou embargo (como pretendeu o apelante no recurso, mas em petição seguinte, reconheceu a regularização posterior da atividade).
12. Quanto à multa imposta, a mesma foi fixada em R$50.500,00. Do Despacho da DIVISÃO TÉCNICO-AMBIENTAL do IBAMA, verifica-se o seguinte quanto à dosimetria da multa: Dosimetria (multa aberta): O artigo 66 do Decreto Federal nº 6.514/08 estabelece Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). Para definição do valor da multa, observou-se o disposto no Art. 12 da IN IBAMA nº 10/2012, identificando-se a capacidade econômica do infrator e o nível de gravidade da infração, conforme Quadro 1 do Anexo I da IN 10/2012. Tendo em vista a impossibilidade de se aferir a capacidade econômica do infrator, o mesmo foi enquadrado na menor categoria de capacidade econômica (equivalente à microempresa). Já para o estabelecimento do nível de gravidade, considerou-se que a infração foi cometida de forma intencional (15 pts); que as consequências para o meio ambiente foram desprezíveis (15 pts) e que não houve consequências para a saúde pública (0 pts), totalizando, assim, 30 (trinta) pontos, enquadrando-se no Nível de Gravidade B. Enquadrando-o no Quadro nº 2 do Anexo I, verificou-se que a multa deveria ser aplicada da seguinte forma: Mínimo + (0,5% até 1% do teto). O Valor da multa a ser aplicada é de R$ 50.500,00 (cinquenta mil e quinhentos reais).
13. No RELATÓRIO DE APURAÇÃO DE INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS, em descompasso com a informação acima transcrita, se observa o seguinte enquadramento: 5.2. Enquadramento: Lei Federal 9605/98: Art 70 1° e Art 72 II,VII,VIII Decreto Federal 6514/08: Art 3 II,VII,VIII e Art 66 Sanção: Multa Simples Motivação:Intencional = 15 ( ); Não Intencional = 5 ( X ); Consequência para o Meio Ambiente: Potencial = 5 ( ), Desprezível = 15 ( ), Fraca = 30 ( X ), Moderada = 50 ( ); Significativa = 70 ( ). Consequências para a saúde pública: Não houve = 0 ( X ), Fraca = 5 ( ), Moderada = 10 ( ); Significativa = 15 ( ). Nível de Gravidade: (Somatório = 5 + 30 + 0 = 35) Nível A = 10-20 ( ); Nível B = 21-40 ( X ); Nível C = 41-60 ( ); Nível D = 61-80 ( ); Nível E = 81-100 ( ); Porte da empresa: MicroEmpresa Dosimetria aplicada (multa aberta): mínimo + 0,5 % até 1,0 % do teto Valor (R$): (500,00 + 50.000,00) = 50.500,00.
14. Considerando os fundamentos dos relatórios acima transcritos, observa-se que o dano foi considerado não intencional, desprezível para o meio ambiente e não houve consequências para a saúde pública. O nível de gravidade é o somatório dos três valores definidos para as situações. Assim, o somatório da pontuação alcança 20 pontos, se enquadrando no Nível A de gravidade. Tendo em vista o porte da empresa adotado pela autoridade administrativa - Microempresa, a multa aplicada deve ser o mínimo legal, de acordo com os quadros nº 1 e 3 do Anexo I da Instrução Normativa IBAMA nº 10, de 07 de Dezembro de 2012, alterado pela IN nº 15, de 19/07/2013.
15. Mantida a condenação do réu em honorários advocatícios, como fixado na sentença.
16. Apelação parcialmente provida.
Os embargos de declaração opostos pelo ora insurgente foram rejeitados pelo Tribunal de origem (e-STJ, fls. 564-567).
Nas razões do recurso especial (e-STJ, fls. 574-590), o recorrente aponta violação aos arts. 1.022, II, do CPC/2015; 72, III, VII e VIII, e 75 da Lei 9.605/1998; 3º, III, VII e VIII, 24, 64 e 66 do Decreto 6.514/2008.
Alega que o acórdão recorrido incorreu em negativa de prestação jurisdicional, em razão de omissão acerca da indevida redução da multa ambiental aplicada pelo IBAMA para valores irrisórios, mesmo sendo reconhecida a infração ambiental, com manifesta invasão no mérito do ato administrativo discricionário
Defende a inobservância da discricionariedade do ato administrativo, asseverando que a multa arbitrada inicialmente pela autarquia, da ordem de R$ $ 50.500,00 (cinquenta mil e quinhentos reais), é razoável e proporcional, estando em conformidade com a Lei 9.605/1998 e com o Decreto 6.514/2008.
Não foram apresentadas contrarrazões (e-STJ, fl. 597).
O processamento do apelo especial foi admitido pela Corte regional (e-STJ, fl. 598), vindo os autos ao Superior Tribunal de Justiça.
O Ministério Público Federal opinou pela negativa de conhecimento do recurso especial. (e-STJ, fls. 612-621).
Brevemente relatado, decido.
De início, consoante análise dos autos, a alegação de violação ao art. 1.022, II, do CPC/2015 não se sustenta, pois o Tribunal de origem decidiu a matéria controvertida de forma fundamentada, ainda que contrariamente aos interesses da parte, não havendo falar em negativa de prestação jurisdicional.
Confira-se elucidativo trecho do acórdão que julgou os embargos de declaração (e-STJ, fls. 558-559, sem grifo no original):
Não há que se falar em omissão do acórdão quanto à redução do valor da multa para o mínimo legal. A questão foi tratada no voto, à luz das provas dos autos, como se extrai dos excertos do julgado a seguir transcritos:
Quanto à multa imposta, a mesma foi fixada em R$50.500,00. Do Despacho da DIVISÃO TÉCNICO-AMBIENTAL do IBAMA, verifica-se o seguinte quanto à dosimetria da multa: Dosimetria (multa aberta): O artigo 66 do Decreto Federal nº 6.514/08 estabelece Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). Para definição do valor da multa, observou-se o disposto no Art. 12 da IN IBAMA nº 10/2012, identificando-se a capacidade econômica do infrator e o nível de gravidade da infração, conforme Quadro 1 do Anexo I da IN 10/2012. Tendo em vista a impossibilidade de se aferir a capacidade econômica do infrator, o mesmo foi enquadrado na menor categoria de capacidade econômica (equivalente à microempresa). Já para o estabelecimento do nível de gravidade, considerou-se que a infração foi cometida de forma intencional (15 pts); que as consequências para o meio ambiente foram desprezíveis (15 pts) e que não houve consequências para a saúde pública (0 pts), totalizando, assim, 30 (trinta) pontos, enquadrando-se no Nível de Gravidade B. Enquadrando-o no Quadro nº 2 do Anexo I, verificou-se que a multa deveria ser aplicada da seguinte forma: Mínimo + (0,5% até 1% do teto). O Valor da multa a ser aplicada é de R$ 50.500,00 (cinquenta mil e quinhentos reais).
No RELATÓRIO DE APURAÇÃO DE INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS, em descompasso com a informação acima transcrita, se observa o seguinte enquadramento: 5.2. Enquadramento: Lei Federal 9605/98: Art 70 1° e Art 72 II,VII,VIII Decreto Federal 6514/08: Art 3 II,VII,VIII e Art 66 Sanção: Multa Simples Motivação: Intencional = 15 ( ); Não Intencional = 5 ( X ); Consequência para o Meio Ambiente: Potencial = 5 ( ), Desprezível = 15 ( ), Fraca = 30 ( X ), Moderada = 50 ( ); Significativa = 70 ( ). Consequências para a saúde pública: Não houve = 0 ( X ), Fraca = 5 ( ), Moderada = 10 ( ); Significativa = 15 ( ). Nível de Gravidade: (Somatório = 5 + 30 + 0 = 35) Nível A = 10-20 ( ); Nível B = 21-40 ( X ); Nível C = 41-60 ( ); Nível D = 61-80 ( ); Nível E = 81-100 ( ); Porte da empresa: MicroEmpresa Dosimetria aplicada (multa aberta): mínimo + 0,5 % até 1,0 % do teto Valor (R$): (500,00 + 50.000,00) = 50.500,00.
Considerando os fundamentos dos relatórios acima transcritos, observa-se que o dano foi considerado não intencional, desprezível para o meio ambiente e não houve consequências para a saúde pública. O nível de gravidade é o somatório dos três valores definidos para as situações. Assim, o somatório da pontuação alcança 20 pontos, se enquadrando no Nível A de gravidade. Tendo em vista o porte da empresa adotado pela autoridade administrativa - Microempresa, a multa aplicada deve ser o mínimo legal, de acordo com os quadros nº 1 e 3 do Anexo I da Instrução Normativa IBAMA nº 10, de 07 de Dezembro de 2012, alterado pela IN nº 15, de 19/07/2013.
Não merece acolhida, outrossim, a alegada omissão do acórdão no que se refere aos fundamentos para a redução da multa. A questão foi apreciada, com plena exatidão e em sua inteireza, inclusive citando precedentes recentes deste Tribunal, ressaltando-se
