Extensão da APP em reservatório hidrelétrico e aplicação do art. 62 do Código Florestal com marco temporal

REsp 2229623/SP (2025/0313698-2) RELATOR : MINISTRO FRANCISCO FALCÃO RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : CESP COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO ADVOGADOS : ADRIANA ASTUTO PEREIRA - RJ080696 PEDRO ACIOLI WERNER - RJ166030 PATRICIA MENDANHA DIAS - MG158434 LUCIANA MARIA GIL FERREIRA - SP268496 RECORRIDO : RIO PARANÁ ENERGIA S/A ADVOGADOS : ALEXANDRE ABBY - RJ134676 LAURA FANUCCHI - SP374979 MARIANA FERNANDES MIRANDA - SP345673 FREDERICO CARVALHO RABELO - SP453574 RECORRIDO : ROBERTO ROSSIGNOLO RECORRIDO : ERCY MARIA FIUZA ROSSIGNOLO ADVOGADOS : PERICLES DOS SANTOS - SP038020 PAULO JOSE MENDES DOS SANTOS - SP137434 RECORRIDO : MUNICIPIO DE RUBINEIA ADVOGADO : GABRIELA FERNANDES PRONI - SP366474 INTERESSADO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA INTERESSADO : UNIÃO DECISÃO Na origem, o Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública, com pedido de medida liminar, contra o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e outros, objetivando: a) a delimitação física da Área de Proteção Permanente – APP do entorno da Usina Hidrelétrica (UHE) de Ilha Solteira pelos órgãos ambientais no imóvel objeto da lide; b) a recuperação da APP, mediante retirada de edificações e impermeabilizações existentes para fins de subsequente reflorestamento da área degradada; c) a condenação dos órgãos ambientais a exercerem efetivamente o poder de polícia, mediante interrupção ou interdição de quaisquer atividades de realização vedada em APP; d) condenação dos réus ao pagamento de indenização relativa aos danos que não sejam passíveis de recuperação; e e) a rescisão do contrato de concessão de exploração da Usina Hidrelétrica – UHE de Ilha Solteira em razão do descumprimento da legislação ambiental. A sentença julgou parcialmente procedente os pedidos para: "a) DECLARAR que a extensão da APP no entorno do imóvel objeto da lide em relação ao reservatório de água da UHE de Ilha Solteira corresponde à delimitação do art. 62 da Lei nº 12.651/12, isto é, à distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum; b) CONDENAR os rancheiros à: i) remoção, às suas expensas, de todas as intervenções antrópicas em descompasso com o regime legal APP na área objeto do litígio, inclusive com a demolição de edificações, se necessário; ii) completa recuperação da APP mediante reflorestamento e práticas de adequação ambiental, com a utilização de plantio e manutenção de produtos não lesivos ao meio ambiente, tal como definido pelos órgãos ambientais, que deverão aprovar o programa de recuperação; c) CONDENAR, subsidiariamente, a COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO – CESP, a RIO PARANÁ S/A e o Município no qual localizado o imóvel às mesmas obrigações fixadas em desfavor dos rancheiros no item “b”, em caso de inércia do cumprimento de suas obrigações, sem prejuízo de eventual ação regressiva a ser postulada em sede própria; d) JULGAR IMPROCEDENTES os demais pedidos." (fl. 1262). O Tribunal Regional Federal da 3ª Região, em sede recursal, deu provimento ao recurso de apelação da Companhia Energética de São Paulo - CESP para anular a sentença e determinar o retorno dos autos ao juízo de origem para a realização de prova pericial, nos termos da seguinte ementa (fls. 1855-1856): DIREITO AMBIENTAL. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ALEGAÇÃO DE CONSTRUÇÃO IRREGULAR DE IMÓVEL EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. UHE DE ILHA SOLTEIRA. CONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 62 DO CÓDIGO FLORESTAL. EXTENSÃO DA APP. NECESSIDADE DA PROVA PERICIAL NA FASE DE CONHECIMENTO. CONDENAÇÃO SUBSIDIÁRIA DA CORRÉ SEM OPORTUNIZAR O ADIANTAMENTO DOS HONORÁRIOS PERICIAIS. CERCEAMENTO DE DEFESA CONFIGURADO. SENTENÇA ANULADA. 1. Trata-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal sob a alegação de construção irregular de imóvel em Área de Preservação Permanente da UHE de Ilha Solteira. 2. O atual Código Florestal estabeleceu o marco temporal de 24/08/2001, qual seja a data da vigência da Medida Provisória n. 2.166-67, para fixação da área de preservação permanente (APP). Assim, será aplicado o artigo 62 aos reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou que tiveram os seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à referida data, aplicando-se aos demais casos o comando previsto no artigo 5º do mesmo diploma legal. 3. O Colendo Supremo Tribunal Federal (STF) examinou a constitucionalidade de praticamente todo o novo Código Florestal, especialmente, no julgamento conjunto de cinco ações típicas de fiscalização abstrata de normas, a saber, as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) ns. 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937 e a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) n. 42., entendendo pela constitucionalidade dos artigos 5º, caput e §§ 1º e 2º, e 62 do atual Código Florestal. 4. Incontroverso que o registro ou concessão da UHE de Ilha Solteira é anterior a 24/08/2001, razão pela qual se aplicam as regras contidas no artigo 62 da Lei n. 12.651/2012, caracterizando a extensão da APP do imóvel objeto da lide como a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. 5. O MM. Juiz a quo entendeu pela necessidade da prova pericial, determinando que o adiantamento dos honorários periciais fosse efetuado pelos proprietários do imóvel, por serem os mais interessados, sob pena da preclusão da prova. 6. Diante da ausência do adiantamento dos honorários periciais, a lide foi julgada antecipadamente, com condenação subsidiária da CESP, do Rio Paraná Energias S/A e da municipalidade quanto a destruição e remoção de qualquer intervenção antrópica existente dentro da APP. 7. A prova pericial se faz imprescindível na fase de conhecimento, pois primeiramente é necessário determinar se há edificação irregular em APP, para, após, apurar a ocorrência de eventual dano ambiental e a forma de recuperação. Precedentes desta E. Corte. 8. Configurado o cerceamento de defesa, a r. sentença deve ser anulada para fins de realizar a prova pericial, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, cujo adiantamento dos honorários periciais deverá ser custeado pela CESP, porquanto não pode ser atribuído ao Ministério Público Federal, por força do artigo 18 da Lei n. 7.347/1985. 9. Apelação da CESP provida. 10. Demais apelações prejudicadas. Inconformado, o Ministério Público Federal interpõe recurso especial (fls. 1873-1889), com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, apontando, em síntese, que o acórdão recorrido violou os arts. 3º, IV e XXVI, 4°, III e 62 da Lei n. 12.651/2012 (Novo Código Florestal). Defende que deve ser afastada a aplicação do art. 62 da Lei n.º 12.651/12 ao presente caso, uma vez que a ação antecede à entrada em vigor do Novo Código Florestal (princípio do tempus regit actum), devendo incidir o disposto na Lei n.º 4.771/65 e na Resolução CONAMA n.º 04/85, vigentes à época da constatação do dano ambiental, os quais previam APP de 100 (cem) metros no entorno dos reservatórios d’água artificiais situados em área rural. Afirma que "o artigo 62 encontra-se na Seção referente às “Áreas Consolidadas em APP”, tem-se que a regra diz respeito à regularização de usos preexistentes, sem, contudo, implicar em autorização para futuras edificações e intervenções em APP, como inclusive se extrai do artigo 8º, § 4º, do Código Florestal. Da análise dos referidos dispositivos, pela sua localização topográfica, depreende-se que o artigo 62 não se presta a legitimar intervenções ocorridas após um dado marco temporal, tampouco a autorizar novas e futuras edificações ou supressões de vegetação. Para estes casos, a faixa de APP a ser considerada é aquela definida no licenciamento do empreendimento, nos termos do art. 4º, III, e 5º da Lei nº 12.651/12.Por meio do instituto da “consolidação”, o Código Florestal buscou regularizar intervenções humanas até então consideradas ilícitas em áreas ambientalmente protegidas, conferindo ao titular o direito à manutenção de atividades/edificações ilegalmente instaladas, desde que anteriores a uma data específica, mas mantendo a vedação quanto a modificações futuras. Assim, o conceito de “área consolidada” pressupõe logicamente a existência de um marco temporal." (fls. 1883-1884). Aduz que a sentença, confirmada pelo Tribunal de origem, "ao declarar de forma genérica e indiscriminada que a extensão da APP no entorno do imóvel objeto da lide "corresponde à distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum", conferiu ao art. 62 da Lei nº 12.651/12 um alcance irrestrito que não possui, devendo o dispositivo ser entendido apenas enquanto consolidação de intervenções antrópicas em Áreas de Preservação Permanente ocorridas até 22/07/2008, não se prestando a consolidar ocupações em APP ocorridas após tal data, nem a legitimar novas e futuras intervenções, sob pena de consolidar-se uma drástica redução da faixa de APP do reservatório da UHE Ilha Solteira e servir de salvo-conduto para futuras edificações ou intervenções na APP anteriormente definida por ocasião do licenciamento ambiental." (fl. 1891). Defende que a sua interpretação aos dispositivos citados oferece maior proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, conferindo, assim, maior efetividade ao comando do caput do artigo 225 da Constituição Federal. Sustenta que a tese defendida não se contrapõe ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, uma vez que "nas ações de controle concentrado de constitucionalidade (ADI 4903 e da ADC 42), o C. STF calcou- se na necessidade de compatibilizar a proteção ambiental com o desenvolvimento econômico e nacional. (...) Ressalte-se que é incontroverso nestes autos que as edificações em testilha não promovem desenvolvimento econômico ou social capaz de justificar a intervenção antrópica, uma vez que se trata de rancho de lazer, de acesso particular, não sendo a propriedade destinada à atividade econômica com exploração de atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo, de utilidade pública ou interesse social." (fls. 1886-1887). Foram apresentadas contrarrazões (fls. 1891-1922), tendo o Tribunal de origem admitido o recurso especial (fls. 1923-1925). Instado, o Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso especial (fls. 1965-1969). É o relatório. Decido. De início – e para a certeza das coisas – é esta a letra do acórdão recorrido, transcrita no que interessa à espécie (fls. 1858-1871): [...] O Estado delimitou os espaços de terra a serem protegidos, denominados Área de Preservação Permanente (APP). O artigo 2º, b, do antigo Código Florestal (Lei n. 4.771/1965) considerou como APP as florestas e demais formas de vegetação natural situadas ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais, sem, entretanto, dimensionar a abrangência da APP. Para tanto, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão colegiado responsável pela adoção de medidas de natureza consultiva e deliberativa acerca do Sistema Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei n. 6.938/1981, editou a Resolução n. 04/1985, dispondo o seguinte: [...] Posteriormente, a Medida Provisória n. 2.166-67, de 24/08/2001, inseriu o § 6º no artigo 4º do antigo Código Florestal, in verbis: [...] E em 20/03/2002 o CONAMA editou a Resolução n. 302, dispondo obre oss parâmetros, definições e limites de Áreas de Preservação Permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno, prescrevendo o seguinte: [...] Cotejando os referidos artigos, depreende-se que o atual Código Florestal estabeleceu o marco temporal de 24/08/2001, qual seja a data da vigência da Medida Provisória n. 2.166-67, para fixação da área de preservação permanente (APP). Assim, será aplicado o artigo 62 aos reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou que tiveram os seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à referida data, aplicando-se aos demais casos o comando previsto no artigo 5º do mesmo diploma legal. Não se pode olvidar que muitos foram os questionamentos sobre o artigo 62 do Código Florestal, em especial por estar inserido no capítulo XII, que trata das disposições transitórias, e por fixar como APP a cota máxima maximorum quando o contrato de concessão for anterior a 24/08/2001 porquanto estabelece proteção inferior, à que existia, em prejuízo ao meio ambiente. [...] Ressalte-se que a decisão do C. STF configura precedente jurisprudencial obrigatório dotado de eficácia vinculante, conforme preconizado pelo artigo 103, § 2º, da CR. Acrescentando-se que, não tendo havido modulação de efeitos, a tese jurídica definida incide nos termos da regra geral da eficácia ex tunc, abarcando as intervenções ambientais realizadas inclusive anteriormente ao julgado. Ademais, ao declarar a constitucionalidade dos artigos 5º, e §§ 1º e caput 2º, e 62, da Lei 12.651/2012, o C. STF reconheceu a eficácia retroativa da Lei 12.651/2012, afastando a aplicação da Lei n. 4.771/1965, bem assim do princípio do a vedação do retrocesso em matéria tempus regit actum, não se havendo que invocar de direitos socioambientais, eis que o assunto foi examinado a exaustão na esfera do processo legislativo. Precedentes do C. STF: Rcl n. 42.889-AgR, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe 30/03/2021; e do C. STJ: REsp n. 1.967.834, Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe de 30/11/2023; AgInt no REsp n. 1.668.484/SP, relator Ministro MANOEL ERHARDT (Desembargador Convocado do Trf5), j. 05/12/2022, DJe de 7/12/2022. Nesse diapasão, diante do posicionamento da Corte Suprema em sede de controle de concentrado de constitucionalidade, cuja decisão tem eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal (artigo 28, parágrafo único, da Lei n. 9.868/1999), prevalece o entendimento de que aos contratos de concessão ou autorizações assinados anteriormente à vigência da MP n. 2.166-67 (24/08/2001) serão aplicadas as regras do artigo 62, que delimita como faixa da Área de Preservação Permanente a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. [...] No caso em testilha, incontroverso que o registro ou concessão da UHE de Ilha Solteira é anterior a 24/08/2001, razão pela qual se aplicam as regras contidas no artigo 62 da Lei n. 12.651/2012, caracterizando a extensão da APP do imóvel objeto da lide como a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. O Ministério Público Federal embasou seu pedido inicial, bem como suas provas, nos parâmetros da APP determinada pela Lei n. 4.771/1965 e pelas Resoluções do CONAMA ns. 4/1985 e 302/2002, não mais aplicáveis ao presente caso, por força do caráter retroativo do artigo 62 da Lei n. 12.651/2012. [...] Por conseguinte, a lide foi julgada no estado em que se encontrava, sem oportunizar a CESP adiantar os referidos honorários, condenando-a subsidiariamente, bem como o Rio Paraná Energias S/A e a municipalidade a procederem, às suas próprias custas (assegurado o direito de regresso contra os proprietários), à destruição e remoção de qualquer intervenção antrópica existente dentro da APP, caso não seja realizada pelos rancheiros. Portanto, houve a condenação das corrés, sem viabilizar a produção da prova pericial requerida, configurando o cerceamento de defesa. Em verdade, a prova pericial se faz imprescindível na fase de conhecimento, pois primeiramente é necessário determinar se há edificação irregular em APP, para, após, apurar a ocorrência de eventual dano ambiental e a forma de recuperação. Há de ser ponderado que a prova pericial é necessária a comprovar o próprio direito pleiteado na demanda, não sendo o princípio da celeridade processual suficiente para postergar a prova pericial para a fase de liquidação. Sendo assim, configurado o cerceamento de defesa alegado pela CESP, a r. sentença deve ser anulada para fins de realizar a prova pericial, sob o crivo do contraditório e da ampla defesa, cujo adiantamento dos honorários periciais deverá ser custeado pela CESP, porquanto não pode ser atribuído ao Ministério Público Federal, por força do artigo 18 da Lei n. 7.347/1985. De fato, a orientação firmada pela Segunda Turma desta Corte Superior é no sentido que "para os reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou ao abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a faixa da Área de Preservação Permanente é definida na licença ambiental, aplicando-se o art. 62 do Código Florestal apenas para consolidar (dar por regularizadas) as ocupações antrópicas preexistentes a 22/7/2008." (REsp n. 2.141.730/SP, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 22/4/2025, DJEN de 28/4/2025.). Nesse panorama, o recurso merece acolhida no tocante ao apontado dissídio jurisprudencial. Ainda, por pertinente, transcreve-se o seguinte julgado, em caso análogo: Consoante se denota, o Tribunal Regional concluiu que "não é possível aplicar uma regra para intervenções pretéritas e outra para intervenções futuras em área de preservação permanente, por ausência de previsão legal. Portanto, fica rejeitado o pedido recursal subsidiário de adoção das datas de ou de como marcos22/07/2008 28/05/2012 temporais para fins de determinação de regularização de intervenções antrópicas consolidadas e de proibição de intervenções futuras". Sobre a aplicação do art. 62 da Lei n. 12.651/2012, pretende o Ministério Público Federal a restrição da sua aplicação às áreas consolidadas, com a definição de um marco temporal, não incidindo referido dispositivo à regularização de intervenções posteriores. No caso em exame, consoante outrora destacado, o Tribunal Regional afastou o marco temporal de para a aplicação do art. 62 do Novo Código Florestal,22/7/2008 data esta da edição do Decreto n. 6.514/08, o qual dispôs sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, considerada como marco para diversos outros dispositivos da Lei n. 12.651/2012. Ora, a interpretação de um dispositivo legal, no contexto de uma lei, deve ser feita levando em consideração o regime jurídico estabelecido, de modo harmonioso com o restante da legislação e com os objetivos da norma. A análise não pode se restringir ao texto isolado do dispositivo, mas sim ser realizada em conjunto com a fundamentação da lei, a sua finalidade e o contexto em que foi criada. Nesse aspecto, o art. 62 do Novo Código Florestal deve ser analisado de modo simétrico com o regime jurídico ao qual pertence, ou seja, com os demais dispositivos e normas que integram o mesmo diploma legal. Nesse aspecto, o art. 62 da Lei n. 12651/2012, inserido no sistema de normas destinadas a proteger o meio ambiente e a regularizar a ocupação e as atividades humanas, deve ser aplicado em equilíbrio com as demais normas do Código Florestal, de modo que a data de deve ser estendida também como marco temporal, tal22/7/2008 como estabelecida para diversos outros artigos da lei em referência. Por outro lado, é imperioso relembrar que o art. 62 do Novo Código Florestal incide apenas para "os reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de ", possuindo área de preservação permanente específica, estabelecida a partir da2001 altura do terreno que circunda o reservatório e fixada como ponto mais baixo o nível máximo operativo normal e o ponto mais alto, o nível da cheia do projeto. Assim sendo, o dispositivo em referência se destina a regularizar ocupações antrópicas anteriores a 22/7/2008, de modo que a área de proteção ambiental para ocupações antrópicas p