Prescrição intercorrente trienal em processo administrativo de multa ambiental do IBAMA

AREsp 3110404/MT (2025/0453306-7) RELATORA : MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA AGRAVADO : RONEY SANDRO CUNHA ADVOGADOS : DIEGO PEREIRA BATISTA - MT024433O RONEY SANDRO CUNHA - MT005030O FABRICIA ANDRADE SILVA - MT025229O DECISÃO Trata-se de agravo em recurso especial interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA contra inadmissão, na origem, de recurso especial fundamentado nas alíneas "a" e "c" do inciso III do artigo 105 da Constituição Federal, manejado contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO, assim ementado (fl. 404): ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. EXCEÇÃO DE PRÉ- EXECUTIVIDADE. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE TRIENAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARALISADO POR MAIS DE TRÊS ANOS. PENDÊNCIA DE JULGAMENTO OU DESPACHO. TESE JURÍDICA FIXADA PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA NO JULGAMENTO DO RESP. 1.115.078/RS. TEMA 328/STJ. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), ao julgar o REsp 1.115.078/RS, sob a sistemática de julgamento de recursos repetitivos, firmou tese jurídica em relação ao Tema 328/STJ, no sentido de que "É de três anos o prazo para a conclusão do processo administrativo instaurado para se apurar a infração administrativa ('prescrição intercorrente')." 2. A jurisprudência deste Tribunal, ao interpretar o inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999, é pacífica no sentido de que meros despachos burocráticos de encaminhamento de processos para setores dentro da própria Administração Pública, sem cunho instrutório ou decisório, não têm o condão de interromper a prescrição intercorrente trienal. 3. Caso em que a extinção da execução fiscal fundada no reconhecimento de prescrição intercorrente trienal observou a referida tese jurídica adotada pelo STJ, assim como o entendimento deste Tribunal a respeito da não interrupção da prescrição por atos burocráticos internos sem cunho instrutório ou decisório. 4. Apelação não provida. Os embargos de declaração foram parcialmente acolhidos, sem efeitos modificativos (fls. 430-431): DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. MERO DESPACHO BUROCRÁTICO. ERRO MATERIAL. EXISTÊNCIA. EMBARGOS PARCIALMENTE ACOLHIDOS, SEM EFEITOS MODIFICATIVOS. I. CASO EM EXAME 1. Embargos de declaração opostos, contra acórdão que, por unanimidade, negou provimento à apelação interposta em execução fiscal ajuizada para cobrança de multa ambiental, reconhecendo a prescrição intercorrente trienal. Sustenta a autarquia embargante a existência de omissão e contradição quanto à contagem do prazo prescricional, além de erro material na referência à natureza do crédito executado. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A controvérsia diz respeito a duas questões: (i) saber se houve omissão ou contradição no acórdão quanto à análise dos marcos interruptivos da prescrição intercorrente trienal; e (ii) verificar a existência de erro material na qualificação do débito como tributário, quando se trata de multa administrativa ambiental. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. Não se configuram omissões, obscuridades ou contradições aptas a ensejar o acolhimento dos embargos de declaração. O acórdão embargado enfrentou expressamente os argumentos relevantes à resolução da controvérsia, sendo inaplicável a tese de que despacho de encaminhamento para julgamento administrativo configure causa interruptiva da prescrição, nos termos da jurisprudência consolidada do Tribunal e do STJ (Tema 328/STJ). 4. O inconformismo da parte embargante reflete mera tentativa de rediscussão do mérito da decisão, o que não se coaduna com as hipóteses previstas no art. 1.022 do CPC. Ainda que com a finalidade de prequestionamento, a interposição de embargos exige a demonstração de algum dos vícios legais, o que não foi verificado. 5. Verificou-se a existência de erro material na ementa do acórdão embargado, que classificou incorretamente o crédito como tributário. Reconhece-se que o débito executado possui natureza de multa administrativa ambiental. A correção do termo deve ser acolhida sem alteração do conteúdo decisório ou dos fundamentos do julgado. IV. DISPOSITIVO 6. Embargos de declaração parcialmente acolhidos, sem efeitos modificativos. Em‎ ‎seu‎ ‎recurso‎ ‎especial,‎ ‎às‎ ‎fls.‎ 433-443, a parte‎ ‎recorrente aponta, além de divergência jurisprudencial, violação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, sob o argumento de que o legislador não restringiu o alcance da expressão “pendente de julgamento ou despacho”, constante do citado dispositivo de lei, de forma que se deve considerar que todo “despacho” lançado nos autos é causa interruptiva da prescrição intercorrente administrativa. Não apenas atos essencialmente decisórios ou apuratórios são aptos a interromper o fluxo do prazo prescricional. Por fim, pugna pelo provimento do recurso, reconhecendo-se a violação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, ou, subsidiariamente, seja anulado o acórdão recorrido, por afronta ao art. 1.022, II, e parágrafo único, II, c/c 489, IV, do CPC. Contrarrazões às fls. 490-492. O Tribunal de origem não admitiu o recurso especial (fls. 494-495), tendo sido interposto o agravo em recurso especial ora em análise (fls. 497-502). Contraminuta às fls. 504-508. É‎ ‎o‎ ‎relatório. De início, saliento que a parte agravante rebateu os fundamentos de inadmissibilidade lançados pela Corte de origem, razão pela qual conheço do recurso. Passo à análise do mérito recursal. Em‎ REsp (‎fls.‎ 433-443), a parte‎ ‎recorrente alega que restou violado o art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, uma vez que não há restrição legislativa relacionada ao alcance da expressão “pendente de julgamento ou despacho”, de forma que se deve considerar que todo “despacho” lançado nos autos é causa interruptiva da prescrição intercorrente administrativa e que não apenas atos essencialmente decisórios ou apuratórios seriam aptos a interromper o fluxo do prazo prescricional. Ao analisar o acórdão da apelação (fls. 388-404), percebo que a Corte de origem entendeu que a jurisprudência daquela Corte, ao interpretar o inciso II do art. 2º da Lei 9.873/1999, é pacífica no sentido de que meros despachos burocráticos de encaminhamento de processos para setores dentro da própria Administração Pública, sem cunho instrutório ou decisório, não têm o condão de interromper a prescrição intercorrente trienal. Adiante, o Solalício Regional ponderou que, não obstante o esforço empreendido pelo IBAMA, certo é que os dois atos por ele apontados, quais sejam, despacho de encaminhamento do processo para a Procuradoria Federal Especializada e parecer jurídico desta Procuradoria, não possuem aptidão para interromper o curso do prazo prescricional, tendo em vista que nenhum dos dois ostenta conteúdo instrutório ou decisório. Constato, pois, que o acórdão recorrido está em harmonia com o entendimento do STJ sobre o tema. Explico. Interpretando os dispositivos da Lei n. 9.873/99, esta Corte Superior firmou compreensão de que "incide a prescrição intercorrente quando o procedimento administrativo instaurado para apurar o fato passível de punição permanece paralisado por mais de três anos, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999. Todavia, interrompe a prescrição a prática de qualquer ato para o impulsionamento do feito, tendente a apurar a infração" (AgInt no REsp n. 1.938.680/RJ, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 18/3/2022). A propósito: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO. ACÓRDÃO DO TCU. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. OCORRÊNCIA. MARCOS INTERRUPTIVOS DELINEADOS NO ARESTO A QUO. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. DESNECESSIDADE. 1. Da leitura do acórdão proferido pela instância recorrida, extrai-se que, ao longo dos anos, foram praticados diversos atos administrativos com vista à devida apuração dos fatos que são objeto da subjacente Tomada de Contas especial pelo Tribunal de Contas da União, restando expresso no texto o último marco interruptivo da prescrição intercorrente. 2. Nessa toada, conclui-se que a matéria trazida à discussão prescinde do reexame do contexto fático-probatório dos autos, pois vinculada à revaloração jurídica dos fatos narrados no acórdão recorrido. 3. Interpretando os dispositivos da Lei n. 9.873/99, a jurisprudência deste Sodalício posicionou-se sentido de que "incide a prescrição intercorrente quando o procedimento administrativo instaurado para apurar o fato passível de punição permanece paralisado por mais de três anos, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999. Todavia, interrompe a prescrição a prática de qualquer ato para o impulsionamento do feito, tendente a apurar a infração" (AgInt no REsp n. 1.938.680/RJ, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe de 18/3/2022). 4. In casu, houve um lapso temporal superior a 3 (três) anos entre os atos administrativos praticados no curso da Tomada de Contas especial. Logo, ao contrário da conclusão exarada pela Corte de origem, resta evidenciada a prescrição trienal prevista no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/99. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 2.033.745/RJ, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 27/11/2023, DJe de 30/11/2023.) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015. INDEVIDA INOVAÇÃO RECURSAL NOS EMBARGOS OPOSTOS NA ORIGEM. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. VIOLAÇÃO DE SÚMULA. SÚMULA 518/STJ. FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUSÊNCIA DE PARALISAÇÃO DO FEITO POR MAIS DE TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. NÃO OCORRÊNCIA. REVISÃO DO JUÍZO. REEXAME DE PREMISSAS FÁTICAS. SÚMULA 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. 1. O presente recurso foi interposto na vigência do CPC/2015, razão pela qual incide o Enunciado Administrativo n. 3/STJ: "Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC". 2. Trata-se na origem de remessa necessária e recurso de apelação interposto pela ora agravada contra sentença que julgara procedentes os embargos de execução opostos pela recorrente, ora agravante, para decretar a prescrição intercorrente em processo administrativo de crédito objeto de execução fiscal. 3. Na espécie, o Tribunal a quo está apenas reformando a sentença que se cingiu a acolher a prescrição sem analisar outras questões, ora apontadas como acoimadas de omissão. Não configura afronta aos arts. 489 e 1.022 do CPC/2015 a não manifestação do julgador, no acórdão integrativo, sobre questões que se revestem de indevida inovação recursal, a respeito das quais não se operou o efeito devolutivo. Precedentes. 4. Inadmissível o recurso quanto às questões que não houve juízo de valor pelo órgão julgador, não se cumprindo o requisito do prequestionamento. Incidência da Súmula 211/STJ. 5. Inexiste contradição em se reconhecer a falta de prequestionamento de questão acerca da qual se afastou a alegação de vício de omissão por se tratar de indevida inovação recursal. Precedentes. 6. O recurso não se viabiliza quanto à alegada ofensa à Súmula 168/TFR, porquanto enunciado sumular não se insere no conceito de lei federal, para efeito de admissibilidade do recurso especial. Incide ao caso a Súmula 518/STJ. 7. A deficiência da fundamentação recursal consistente na alegação genérica de violação, em que as razões expendidas não demonstram em que medida teria o órgão julgador incorrido na suposta vulneração do normativo federal, é óbice ao conhecimento do recurso. Aplicação da Súmula 284/STF. 8. A jurisprudência desta Corte Superior é firme no sentido de que incide a prescrição intercorrente quando o procedimento administrativo instaurado para apurar o fato passível de punição permanece paralisado por mais de três anos, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999. Todavia, interrompe a prescrição a prática de qualquer ato para o impulsionamento do feito, tendente a apurar a infração. Precedentes. 9. Na espécie, a Corte Regional consignou que a Administração promoveu atos que impulsionaram o processo, com vistas à apuração dos fatos, estando demonstrado na documentação apresentada que o processo administrativo não permaneceu paralisado por mais de três anos, concluindo não configurada a prescrição intercorrente. 10. A revisão das premissas fáticas que serviram à formação da convicção quanto à ausência de paralisação do feito é inviável no âmbito do recurso especial, por força da Súmula 7/STJ. 11. Prejudicada a análise de divergência jurisprudencial quanto às matérias a respeito das quais a tese sustentada foi afastada ou sobre a qual houve a aplicação de óbice sumular, quando do exame do recurso especial pela alínea a do permissivo constitucional. 12. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp n. 1.938.680/RJ, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 14/3/2022, DJe de 18/3/2022.) Nota-se, portanto, que a jurisprudência do STJ preconiza que, para fins de interrupção da prescrição intercorrente, há de se considerar a prática de qualquer ato de impulsionamento do feito, tendente a apurar a infração, e não todo e qualquer ato meramente burocrático, como defende a parte recorrente. Em outras palavras, a jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados tenham "conteúdo apuratório" para que seja afastada a prescrição intercorrente. Na hipótese, a Corte Regional consignou que os atos questionados não possuem aptidão para interromper o curso do prazo prescricional, por não ostentarem conteúdo instrutório ou decisório (fl. 395). Dessa feita, a modificação do julgado, a fim de afastar a declaração da prescrição intercorrente no processo administrativo ambiental, não depende de simples análise do critério de valoração, mas do reexame dos elementos de convicção postos no processo, providência sabidamente incompatível com a via estreita do apelo nobre, em face do teor da Súmula 7 desta Corte ("A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial"). A propósito: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMPEZA URBANA. DEFEITO NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO. MULTA ADMINISTRATIVA. ANULAÇÃO. SEGURANÇA DENEGADA. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 489 E 1.022, AMBOS DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. PRETENSÃO DE REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. APLICAÇÃO DA SÚMULA N. 7 DO STJ. [...] V - Consoante se verifica dos excertos reproduzidos do acórdão vergastado, a Corte estadual, com base nos elementos fáticos dos autos, dentre eles e principalmente o Processo Administrativo n. 2011-0.310.034-0, concluiu que, não obstante, entre a instauração do procedimento administrativo sancionatório e a aplicação das multas, tenha transcorrido mais de 5 anos, não houve inércia na movimentação do processo, pelo que de não ocorrência da prescrição da pretensão punitiva. VI - Para se deduzir de forma diversa do decisum recorrido, entendendo pela prescrição das sanções administrativas aplicadas à recorrente, na forma pretendida no apelo nobre, demandaria o reexame do mesmo acervo fático-probatório já analisado, providência impossível pela via estreita do recurso especial, ante o óbice do enunciado da Súmula n. 7/STJ. Nesse sentido, os seguintes julgados: (REsp 1.809.609/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 27/8/2019, DJe 5/9/2019 e REsp 1.773.601/ES, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 8/11/2018, DJe 19/11/2018.) VII - Em relação à aplicação à lide da prescrição trienal intercorrente, prevista no art. 1°, §1°, da Lei n. 9.873/1999, é forçoso esclarecer que este dispositivo somente é aplicável nas ações punitivas na esfera da Administração Pública Federal, não podendo ser invocada para reconhecer a prescrição intercorrente no campo dos órgãos estaduais e municipais. Assim, inexistindo regra específica para regular o prazo prescricional no âmbito da administração estadual e municipal, adota-se o prazo previsto no Decreto n. 20.910/1932. Confiram-se os julgados a seguir: (AgInt no AREsp 1.749.181/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 17/5/2021, DJe 1º/7/2021 e AgInt no REsp 1.838.846/PR, relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 30/3/2020, DJe 1º/4/2020.) VIII - Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 1.951.283/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 10/5/2022, DJe de 12/5/2022.) PROCESSUAL CIVIL. ART. 535 DO CPC/1973. VIOLAÇÃO. INEXISTÊNCIA. MULTA AMBIENTAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. RECONHECIMENTO. PREQUESTIONAMENTO E REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULAS 7 E 211 DO STJ. APLICAÇÃO. [...] 4. Discordar do Corte regional quanto à inércia do IBAMA em dar andamento ao feito administrativo por infração ambiental para reconhecer "que não houve desídia" e que "o processo administrativo não restou paralisado por 03 anos" implica inevitável reexame do acervo fático-probatório dos autos, providência sabidamente vedada na via do apelo especial, ante o óbice da Súmula 7 deste Tribunal. 5. Agravo interno desprovido. (AgInt no REsp n. 1.379.609/RN, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/2/2018, DJe de 9/4/2018.) Por fim, deixo de conhecer do pedido de anulação do acórdão com fulcro no art. 1.022, II, e parágrafo único, II, c/c 489, IV, do CPC, pois em momento algum foram demonstrados com clareza de quais vícios arrolados no art. 1.022 do CPC (omissão, contradição, obscuridade ou erro material) padeciam o acórdão recorrido, sendo certo que a insurgência constante do REsp é toda direcionada ao mérito da causa e não a sanar defeitos no aresto objurgado. Tal modo de proceder configura evidente deficiência na fundamentação, impondo, assim, a aplicação do óbice da Súmula 284/STF ("É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia"). Ademais, convém registrar que "a inadmissão do recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, III, 'a', da Constituição Federal, em razão da incidência de enunciado sumular, prejudica o exame do recurso no ponto em que suscita divergência jurisprudencial se o dissídio alegado diz respeito ao mesmo dispositivo legal ou tese jurídica, o que ocorreu na hipótese" (AgInt nos EDcl no REsp n. 1.998.539/PB, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 3/4/2023, DJe de 11/4/2023). Ante o exposto, com fundamento no artigo 253, parágrafo único, inciso II, alínea "a", do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, conheço do agravo para não conhecer do recurso especial. Caso exista nos autos prévia fixação de honorários advocatícios pelas instâncias de origem, determino sua majoração em desfavor da parte agravante, no importe de 10% sobre o valor já arbitrado, nos termos do artigo 85, §11, do Código de Processo Civil. Deverão ser observados, se aplicáveis, os limites percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do dispositivo legal acima referido, bem como eventuais legislações extravagantes que tratem do arbitramento de honorários e as hipóteses de concessão de gratuidade de justiça. Publique-se. Intime-se. Relator MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA