Substituição de multa ambiental por medidas alternativas e discricionariedade do IBAMA

REsp 2225936/AC (2025/0244138-7) RELATOR : MINISTRO PRESIDENTE DA COMISSÃO GESTORA DE PRECEDENTES RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : VALDIR FERREIRA DE LIMA ADVOGADO : DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO DESPACHO O recurso especial discute a seguinte questão: Definir se a substituição da pena de multa, aplicada pelo cometimento de infração administrativa ambiental, por medidas alternativas, se encontra no âmbito da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Poder Judiciário exercer tão somente o controle de legalidade desse ato administrativo. Com fundamento no art. 44 do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça (RISTJ), e na delegação prevista na Portaria STJ/GP 797/2025, imprimiu-se a adoção do rito preconizado pelos arts. 256 ao 256-D do RISTJ aos Agravos em Recursos Especiais n. 2.991.602/GO, 2.979.731/AC, 2.996.528/RR e 2.996.533/DF, convertidos, respectivamente, nos Recursos Especiais n. 2.225.934/GO, 2.225.936/AC, 2.226.575/RR e 2.225.938/DF. Em seguida, foram determinadas a abertura de vista dos autos ao Ministério Público Federal e a intimação das partes para que se manifestassem sobre a possível afetação dos referidos recursos ao rito dos repetitivos. A Procuradoria-Geral da República se pronuncia favoravelmente à afetação do recurso, nos termos do parecer assim ementado (fl. 215, grifos no original): Recurso especial. Afetação do recurso como representativo de controvérsia. I – Questão jurídica: “Definir se a substituição da pena de multa, aplicada pelo cometimento de infração administrativa ambiental, por medidas alternativas, se encontra no âmbito da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Poder Judiciário exercer tão somente o controle de legalidade desse ato administrativo”. II – Artigos 256 do RISTJ e 1036 do CPC: requisitos preenchidos. Objeto do recurso que se amolda à questão jurídica infraconstitucional delimitada na controvérsia. – Promoção pela admissão do recurso como representativo da controvérsia. A parte recorrente, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, concorda com a seleção do feito como representativo da controvérsia, destacando que há divergência jurisprudencial entre diversos Tribunais Regionais Federais sobre a matéria (fl. 213). Quanto à multiplicidade e à relevância da temática, o recorrente consigna que (fl. 214, grifo no original): A multiplicidade também está presente e o tema possui repetitividade perante o Superior Tribunal de Justiça, tendo sido identificados 32 processos tendo o IBAMA/ICMBIO como recorrentes na análise das listas recursais dos últimos 12 meses, ressaltando-se que o mapeamento realizado pelo Projeto do Pró-estratégia abrange, no presente momento, apenas os AREsps/REsps ajuizados pelos entes públicos, razão pela qual a litigiosidade perante o STJ provavelmente é superior, considerando-se os recursos que os particulares também interpõem na temática. Há, no repositório do STJ, pesquisa pronta com os verbetes: Pena de multa. Conversão da penalidade pecuniária em prestação de serviços de melhorias ambientais. A pesquisa resulta 16 acórdãos e mais de 350 decisões monocráticas. A propósito da relevância do tema, há um claro interesse público (interesse do órgão ambiental e o benefício para o meio ambiente) somado ao interesse gerencial processual que justificam a afetação da controvérsia para o julgamento pela sistemática dos recursos especiais repetitivos. A consolidação via repetitivo terá efeito vinculante para as instâncias inferiores (art. 927, III, CPC), evitando a perpetuação de decisões discrepantes nos TRFs, diminuindo o número de recursos à Corte e fortalecendo a segurança jurídica do procedimento de multas ambientais. A parte recorrida, representada pela Defensoria Pública da União, manifesta-se pela admissibilidade do recurso especial como representativo da controvérsia, aduzindo que (fl. 227 - grifei): Não há dúvidas de que a questão posta transcende o interesse individual do assistido. A tese a ser firmada por esta Eg. Corte Superior terá o condão de orientar milhares de casos semelhantes em todo o país, garantindo que a aplicação da lei ambiental seja equitativa e humanista. E, portanto, cabe à DPU, como parte legítima e essencial na defesa dos vulneráveis, clamar para que este Colendo Tribunal da Cidadania firme um precedente que reconheça a prevalência dos princípios constitucionais/administrativos sobre a interpretação estritamente literal da legislação. Considerando esse breve relato, entendo que é o caso de submissão do recurso à sistemática dos repetitivos. Inicialmente, registro que o REsp 2.225.934/GO não mais tramita como representativo da controvérsia, haja vista que, após análise pormenorizada, observou-se que demanda não cumpre os requisitos regimentais para sua tramitação sob a sistemática estabelecida nos arts. 256 a 256-D do RISTJ. Verifica-se dos autos controvérsia jurídica multitudinária, com relevante impacto jurídico e social, haja vista que a definição da presente hipótese tem o potencial de afetar significativamente tanto a prerrogativa punitiva do Estado quanto os direitos do particular. Saliente-se que a questão debatida nos autos indica potencial repetitividade, na medida em que, foram identificados, com base em pesquisa realizada no sistema Athos do STJ, aproximadamente 42 processos em tramitação nesta Corte Superior. Outrossim, em consulta à jurisprudência do STJ, ressalto a existência de 6 acórdãos e diversas decisões monocráticas proferidos pelos Ministros das Primeira e Segunda Turmas sobre temática similar. Ademais, em uma primeira análise, identifico possível divergência entre o acordão recorrido e o entendimento adotado em julgados do STJ no sentido de que a substituição da pena de multa por medidas alternativas encontra-se no âmbito da discricionariedade da administração pública, não sendo possível ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo com o pretexto de exercer controle de legalidade. Cito, a título exemplificativo, o AgInt no REsp n. 1.995.800/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 14/10/2024, DJe de 21/10/2024, assim ementado (grifei): PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. CONVERSÃO DA PENA DE MULTA POR PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. DISCRICIONARIEDADE DO IBAMA. IMPOSSIBILIDADE DE REVISAR O VALOR DA MULTA. SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. Inexiste a alegada violação ao art. 1.022 do Código de Processo Civil (CPC) porque a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, é o que se depreende da análise do acórdão recorrido. O Tribunal de origem apreciou fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. Julgamento diverso do pretendido não implica ofensa ao dispositivo de lei invocado. 2. Não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito administrativo da decisão administrativa do IBAMA de não substituir a pena de multa por prestação de serviços, quando não estão presentes os requisitos da conversão. 3. A análise quanto à correta aplicação da pena de multa implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas. Incidência da Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) no presente caso. 4. Agravo interno a que se nega provimento. Destaco ainda que o referido entendimento foi adotado recentemente nas seguintes decisões monocráticas: REsp n. 2.225.934/GO, Ministro Benedito Gonçalves, DJEN 03/11/2025; REsp n. 2.129.682/ES, Ministro Paulo Sérgio Domingues, DJEN 30/09/2025; REsp n. 2.228.839/MG, Ministro Francisco Falcão, DJEN 17/09/2025 e REsp n. 2.210.039/RS, Ministro Afrânio Vilela, DJEN 13/05/2025. Assim, entendo relevante a submissão deste recurso ao rito dos repetitivos, pois, mesmo havendo diversos julgados desta Corte sobre a questão em debate, observa-se que eles não impediram a dispersão jurisprudencial nos tribunais de origem. Nesse sentido, valendo-me da manifestação da parte recorrente, destaco a informação sobre a existência de entendimento dissonante entre o Tribunal Regional Federal da 1ª Região e o Tribunal Regional Federal da 4ª Região (fl. 213 - grifei): Destaca-se, portanto, a existência de divergência jurisprudencial, pois o entendimento do acórdão recorrido proferido pelo TRF1 destoa, como se vê desses julgados colacionados acima, daquele adotado pelo STJ em casos análogos. Há, ainda, divergência entre os TRFs. Para exemplificar, colacionam-se julgados do TRF4, em que é firmado entendimento diverso daquele contido no acórdão recorrido neste representativo: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE (ICMBIO). MULTA ADMINISTRATIVA. NULIDADE DO AUTO DE INFRAÇÃO. NÃO RECONHECIDA. PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. IMPENHORABILIDADE DE VEÍCULO. IDOSO. TRATAMENTO DE SAÚDE. PEDIDO DE CONVERSÃO DA MULTA EM PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. O ato administrativo de imposição de multa pela autarquia demandada constitui ato administrativo vinculado que goza da presunção de veracidade e legitimidade, a qual, para ser elidida, necessita da comprovação acerca da existência de vícios, desvios ou abuso de poder, o que não se constatou na situação posta sub judice. 2. A jurisprudência desta Corte tem reconhecido a possibilidade de ampliação do rol de impenhorabilidade previsto no artigo 833 do CPC na hipótese de ser o bem imprescindível à concretização do direito social fundamental à saúde e à dignidade da pessoa humana. Precedentes. 3. In casu, tendo em vista o quanto certificado pelo oficial de justiça e o acervo probatório juntado aos autos, restou demonstrada a necessidade de utilização do veículo para concretização do direito fundamental à saúde. Reconhecida, assim, a impenhorabilidade do veículo objeto da lide. Por conseguinte, impõe-se a suspensão de qualquer medida que tenha por objetivo a alienação do bem. 4. No que se refere à conversão de multa simples em prestação de serviços, nos termos do Decreto nº 6.514/2008, prevalece neste Regional o entendimento de que o pedido de conversão deve ser postulado pela parte no curso do processo administrativo e, não o fazendo, resta precluso seu direito. Afinal, não havendo na legislação previsão de conversão de ofício de multa em prestação de serviços, não procede a alegação de ilegalidade no processo administrativo decorrente da ausência de apreciação da possibilidade de conversão na hipótese em que o autuado não formula o requerimento cabível. 5. No caso concreto, não houve pedido de conversão na seara administrativa. Ainda, a defesa apresentada foi considerada intempestiva pela autoridade competente. Diante disso, o pleito não comporta acolhimento. 6. Apelação parcialmente provida. (TRF4, AC 5009414-76.2024.4.04.7200, 11ª Turma , Relator para Acórdão VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS , julgado em 19/02/2025) Com efeito, o modelo adotado pelo Código de Processo Civil de estabelecer efeito vinculante aos pronunciamentos judiciais listados no seu art. 927, indica previsibilidade a respeito do posicionamento qualificado dos tribunais. Todavia, não se mostra suficiente para trazer segurança em relação à definitividade do posicionamento do STJ em julgados persuasivos. O principal efeito disso é que, em casos repetitivos, como o presente, é possível deparar-nos com entendimentos conflitantes entre as instâncias de origem e o Superior Tribunal de Justiça, contrariamente do que se espera do sistema processual. Nesse sentido, a divergência entre julgados desta Corte e decisões proferidas por tribunais de segunda instância acarreta o “acúmulo de trabalho e gasto excessivo de dinheiro, de energia de pessoal e de tempo da administração da justiça e dos litigantes”, levando ao desvirtuamento das funções do Superior Tribunal de Justiça. Assim, obriga-o a assumir papel diverso daquele estabelecido na Constituição, funcionando apenas como corte de revisão com função limitada à correção das decisões que trataram de questões de direito federal (MARINONI, Luiz Guilherme. O STJ enquanto corte de precedentes: recompreensão do sistema processual da corte Suprema São Paulo: revista dos tribunais, 2017, p.122). E, ainda, como adverte MacCormick: "num estado moderno, com muitos juízes e muitas cortes e uma hierarquia estruturada de recursos, as mesmas regras e soluções devem orientar a decisão independente do juiz do caso. Fidelidade ao Estado de Direito requer que se evite qualquer variação frívola no padrão decisório de um juiz ou corte para outro"(MACCORMICK, Neil. Retórica e o estado de direito. Campus-Elsevier: Rio de Janeiro, 2018). Ademais, tendo em vista a identificação de possível conflito de entendimentos entre o Tribunal de origem e o STJ, há grande probabilidade da discussão se multiplicar em diversos outros processos em todas as instâncias com grave risco de se adotar para casos idênticos conclusões diferentes, pois, o STJ não conseguirá atuar, de forma individualizada, em todos os casos que forem submetidos ao Poder Judiciário, até mesmo porque não é essa a sua função constitucional. Conforme ensina o professor Humberto Theodoro Jr.: Quando a Constituição deixa claro que ao STJ compete julgar, em recurso especial, causa decidida em única ou última instância por tribunal de segundo grau que tenha dado a lei federal interpretação divergente que haja atribuído outro tribunal (art. 105, III, c), seu objetivo é muito maior do que o de simplesmente estabelecer mais um grau de recurso: é, sem dúvida, o de eliminar o inconveniente e indesejado conflito de interpretação da norma jurídica federal, que atrita com os princípios constitucionais da isonomia e da segurança jurídica. (THEODORO JR. Humberto. Common Law e Civil Law. Aproximação. Papel da Jurisprudência e Precedentes Vinculantes no Novo Código de Processo Civil. Demandas Repetitivas. Revista Magister de Direito Civil e Processual Civil, n. 71, mar./abr. 2015, p. 13). Em reforço, relembro que as funções de Corte de Precedentes e de Corte de Revisão do Superior Tribunal de Justiça exigem proporcionalidade entre essas atividades, sendo “completamente ilógico supor que basta ao STJ corrigir as decisões dos tribunais ordinários”, pois, se a correção “constitui consequência imediata da decisão da Suprema Corte, pouco vale se não pode se firmar de modo a se projetar para o futuro, constituindo norte que deve guiar a sociedade e as decisões dos casos que estão por vir”. (O STJ enquanto Corte Suprema: de Corte de Revisão para Corte de Precedentes. Revista Magister de direito civil e processual civil, v. 9, n. 54, p. 47-70, maio/jun.2013.) Nesse sentido, por meio da construção de um precedente vinculante no STJ, será possível alcançar os ideais de isonomia e de segurança jurídica, ao conferir maior definitividade ao pronunciamento da Corte, alcançando verdadeiramente os casos futuros, com consequências diretas na restrição de recorribilidade perante as instâncias de origem e neste Tribunal. À vista do exposto, com fundamento no art. 256-D do RISTJ c/c art. 1º da Portaria STJ/GP 797, de 24 de outubro de 2025, distribua-se este recurso, excepcionando-se o Presidente da respectiva Seção. Publique-se. Presidente da Comissão Gestora de Precedentes, Jurisprudência e Ações Coletivas SÉRGIO KUKINA