Validade de multas ambientais da CETESB por lançamento de esgoto in natura no Ribeirão das Araras

AREsp 2482057/SP (2023/0357265-9) RELATOR : MINISTRO MARCO AURÉLIO BELLIZZE AGRAVANTE : SERVICO DE AGUA E ESGOTO DO MUNICIPIO DE ARARAS - SAEMA ADVOGADOS : DANIELA VIANNA LUZETTI - SP184316 MÁRIO PASTORELLO - SP300819 AGRAVADO : CETESB COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO ADVOGADOS : ROSANGELA VILELA CHAGAS - SP083153 RENATA DE FREITAS MARTINS - SP204137 DECISÃO Trata-se de agravo apresentado por SERVIÇO DE ÁGUA E ESGOTO DO MUNICÍPIO DE ARARAS - SAEMA para impugnar decisão que não admitiu seu recurso especial, interposto com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, contra o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo assim ementado (e-STJ, fl. 561): AÇÃO ANULATÓRIA. MULTAS APLICADAS PELA CETESB AO SAEMA (SERVIÇO DE ÁGUA, ESGOTO E MEIO AMBIENTE DE ARARAS/SP). PROCEDÊNCIA. APELO DA AUTARQUIA ESTADUAL. ACOLHIMENTO. NULIDADE DOS “AIAS” NÃO CONSTATADA. ADOÇÃO DO RITO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL N° 997/76, REGULAMENTADA PELO DECRETO N° 8468/76. FACULDADE ATRIBUÍDA PELO CONSTITUINTE AOS ENTES FEDERADOS (ARTIGO 24, VI E VIII, DA CF). INEFICIÊNCIA PÚBLICA E NOTÓRIA DO SISTEMA DE TRATAMENTO DE ESGOTO DO MUNICÍPIO DE ARARAS/SP À ÉPOCA DAS AUTUAÇÕES. APELADA CONDENADA AO PAGAMENTO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS COLETIVOS EM VIRTUDE DOS MESMOS FATOS. AUTUAÇÕES MANTIDAS. SENTENÇA REFORMADA PARA JULGAR IMPROCEDENTE O PEDIDO, INVERTIDOS OS ÔNUS SUCUMBENCIAIS. RECURSO PROVIDO. Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (e-STJ, fls. 578-580). No recurso especial, a parte recorrente alegou violação dos arts. 1.022 do Código de Processo Civil; 8º, 9º, 96, 113, 118, 124, 125, 126 e 127 do Decreto 6.514/2008; 6º, 70, § 4º, 71, 74 e 75 da Lei 9.605/1998; e 2º, parágrafo único, VII, 3º, II e III, 36, 38, 44, 49 e 50, V, da Lei 9.784/1999. Sustentou que o acórdão recorrido incorreu em negativa de prestação jurisdicional, em razão de omissão acerca de questões essenciais ao julgamento da demanda veiculadas no âmbito dos embargos de declaração. Defendeu que o procedimento sancionatório que culminou na aplicação de multas à agravante, pautado no Decreto 6.514/2008, não assegurou o contraditório, a ampla defesa e a devida produção de provas. Asseverou que foi violado o direito do administrado de apresentar alegações e documentos antes da decisão, de requerer diligências e perícias, de se manifestar ao final da instrução e de obter decisão no prazo legal. Apontou a ausência de motivação nas decisões que indeferiram os recursos administrativos, sem a indicação dos pressupostos de fato e de direito. Pontuou a ausência de fundamentação acerca do critério adotado para fixação dos valores das penalidades dentro dos limites mínimos e máximos permitidos, com a imposição de montantes aleatórios, bem como salientou que não foram observados, para imposição e gradação da penalidade, a gravidade do fato, os antecedentes e a situação econômica do infrator. Contrarrazões apresentadas (e-STJ, fls. 599-616). O recurso não foi admitido (e-STJ, fls. 617-618), razão pela qual foi interposto o agravo ora examinado. Contraminuta apresentada (e-STJ, fls. 635-640). O Ministério Público Federal opinou pelo conhecimento e desprovimento do agravo em recurso especial, ante a impossibilidade de ser conhecido o recurso especial (e-STJ, fls. 656-660). Brevemente relatado, decido. A decisão de admissibilidade foi devidamente refutada na petição de agravo e, por isso, passo ao exame do recurso especial. O recurso especial tem origem em ação declaratória de nulidade de autos de infração ambientais e multas aplicadas pela CETESB ao SAEMA, em que a sentença de procedência foi reformada em apelação para julgar improcedente o pedido. De início, assinale-se que é deficiente a fundamentação do recurso especial em que é alegada a ofensa aos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil de forma genérica, sem a indicação específica dos pontos sobre os quais o julgador deveria ter-se manifestado, o que inviabiliza a compreensão da controvérsia. Incide no caso em questão, assim, o óbice previsto na Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal, por analogia. Nesse sentido: PROCESSO CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 284/STF POR ANALOGIA. ACÓRDÃO COM FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA DO STF. TRATAMENTO MÉDICO. DISPONIBILIZAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. CONVENIÊNCIA. REEXAME DE FATOS E PROVAS. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7/STJ. PROVIMENTO NEGADO. 1. É deficiente a fundamentação do recurso especial em que é alegada a ofensa aos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil de forma genérica, sem a indicação específica dos pontos sobre os quais o julgador deveria ter-se manifestado, o que inviabiliza a compreensão da controvérsia. Incide no caso em questão, assim, o óbice previsto na Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal, por analogia. 2. O acórdão recorrido tem fundamento constitucional, o que impede sua revisão na instância especial, sob pena de usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Entendimento diverso quanto ao tratamento disponibilizado pela administração pública diante da conveniência e das políticas de prioridades implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto. Sendo assim, incide no presente caso a Súmula 7 do STJ, segundo a qual "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial". 4. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no AREsp n. 1.958.467/RJ, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 17/9/2024, DJe de 23/9/2024.) PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CUMPRIMENTO INDIVIDUAL DE SENTENÇA COLETIVA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284 DO STF. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282 DO STF E 211 DO STJ. IMPOSSIBILIDADE DE REVISÃO DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. SÚMULA 7 DO STJ. INTERPRETAÇÃO DE DIREITO LOCAL. SÚMULA 280 DO STF. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. "Mostra-se deficiente a fundamentação do recurso especial em que a alegação de ofensa ao art. 1.022 do CPC se faz de forma genérica, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão se fez omisso, contraditório ou obscuro. Aplica-se, na espécie, o óbice da Súmula 284 do STF" (AgInt no AREsp n. 2.359.404/DF, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 17/6/2024, DJe de 20/6/2024). 2. "O prequestionamento é exigência inafastável contida na própria previsão constitucional, impondo-se como um dos principais pressupostos ao conhecimento do recurso especial, inclusive para as matérias de ordem pública" (AgInt no AREsp n. 2.541.737/SP, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, julgado em 24/6/2024, DJe de 26/6/2024). 3. Infirmar o entendimento alcançado pelo Tribunal a quo - que reconheceu a possibilidade de compensação do débito executado com os reajustes posteriores, sem que haja violação da coisa julgada - demandaria, necessariamente, reexame do acervo fático-probatório dos autos, providência vedada em sede de recurso especial (Súmula 7 do STJ). 4. Verifica-se que o Tribunal de origem, para decidir a controvérsia, interpretou a legislação local (Leis Distritais 38/1989 e 117/1990 e Decretos 12.728/1990 e 12.947/1990), o que torna inviável o recurso especial, em razão da incidência, por analogia, da Súmula 280 do STF. 5. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 2.131.600/DF, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 7/10/2024, DJe de 14/10/2024.) A Corte de origem, ao dirimir a controvérsia, adotou a seguinte fundamentação (e-STJ, fls. 562-568, sem grifo no original): O Apelado questiona a higidez de três multas aplicadas pela autarquia estadual sob a acusação de “lançar efluente líquido sanitário (esgoto), oriundo da rede pública coletora, “in natura”, sem tratamento, diretamente no curso d'água denominado Ribeirão das Araras, em desacordo com as exigências estabelecidas em lei ou atos normativos, em níveis tais que resultem ou possam resultar danos à saúde humana, ou que possam provocar a mortandade de animais ou a destruição significativa da biodiversidade, e não atender às Exigências Técnicas elencadas nas autuações anteriores”. Alega que os “AI As” são nulos, porque a CETESB teria descumprido o procedimento previsto no Decreto Federal n° 6514/2008 (cerceamento do direito à defesa prévia e produção de provas, além de deficiência de fundamentação da decisão que rejeitou o seu recurso administrativo). Preservado o entendimento do d. magistrado sentenciante, o recurso comporta provimento. A ineficiência da estação de tratamento de Esgoto do Município de Araras/SP no período das autuações é fato público e notório, tanto que ensejou o ajuizamento de ações judiciais pelo Ministério Público local. Em uma delas, inclusive, o “Saema” admitiu a conduta ilícita e, por isso, foi condenado ao pagamento de indenização a título de danos morais coletivos. O e. magistrado sentenciante daquela ação foi contundente ao reconhecer o despejo deliberado e contumaz de esgoto no Ribeirão das Araras entre os anos de 2015 a 2020: [...] Tal condenação foi confirmada por este Tribunal, embora com redução do valor da indenização (Ap. n° Apelação nº 1006290-02.2020.8.26.0038, rel. Roberto Maia). Percebe-se, pois, que o sistema de tratamento de esgoto do Município de Araras chegou a ser completamente desativado no ano de 2015; apenas em 2017 as autoridades locais começaram a tomar providências no sentido de restaurá-lo (tal informação consta, inclusive, da petição inicial fl. 011). Como uma obra pública de tal envergadura não é feita do dia para a noite, chega-se a conclusão de que o descarte indevido de esgoto no “Ribeirão das Araras”, à época das autuações (ocorridas em 05/10/2017, 23/03/2017 e 03/07/2018) de fato ocorreu. Diante de tantas evidências, chega a estarrecer a postura da autarquia de negar os fatos imputados nos “AI As”. Nem se alegue a existência de vícios formais nos atos administrativos. O Decreto Federal n° 6.514/08 contém normas de cunho material e procedimental a regular os agentes ambientais federais. Nada obstante, a competência para edição de normais de direito ambiental é concorrente entre os entes da Federação (artigo 24, VI e VIII, da CF), de modo que todos eles estão autorizados a conceber procedimento administrativo próprio. E assim fez o Estado de São Paulo ao editar a Lei n° 997/76, regulamentada pelo Decreto n° 8468/76, cujo procedimento fora inteiramente observado pela CETESB nas autuações impugnadas. Apesar de sucintas, as decisões denegatórias dos recursos administrativos interpostos pelo apelado foram devidamente embasadas em pareceres técnicos produzidos por agentes ambientais habilitados. Por fim, como bem observou o representante ministerial de primeiro grau: “A multiplicidade de autuações por condutas similares, outrossim, se mostra legitima, haja vista a recalcitrância da requerente em fazer cessar o despejo in natura de esgoto não tratado. As subsequentes majorações das multas aplicadas são decorrentes do que dispõe o artigo 11 do Decreto Federal n.º 6.514/08, assim redigido: Art. 11. O cometimento de nova infração ambiental pelo mesmo infrator, no período de cinco anos, contados da lavratura de auto de infração anterior devidamente confirmado no julgamento de que trata o art. 124, implica: I - aplicação da multa em triplo, no caso de cometimento da mesma infração; ou A primeira autuação ocorreu em 16/02/2017 (fls.293), a segunda ocorreu em 12/09/2017 (fls.320), a terceira em 03/04/2018 (fls.355) e a última em 28/10/2019 (fls.396). As datas acima destacadas destacam o apartamento temporal das autuações e sublinham o longo período em que está o ecossistema sendo vulnerado pelas ações da requerente” (fl. 455). Nesse contexto, não infirmada a presunção de legalidade dos atos administrativos questionados, de rigor a reforma da sentença e a improcedência da ação, invertidos os ônus sucumbenciais. Dos excertos colacionados, verifica-se que, a despeito da parte recorrente ter apontado dispositivos de lei federal como violados em suas razões recursais, a matéria de fundo foi decidida à luz da Lei Estadual 997/1976 e do Decreto Estadual 8.468/1976, tendo o Tribunal antecedente concluído pela observância ao procedimento previsto em legislação local. A alteração do julgado, conforme pretendido nas razões recursais, demandaria, necessariamente, a análise da legislação local, providência vedada em recurso especial, a teor da Súmula n. 280 do STF, aplicada ao recurso especial por analogia. Nesse sentido: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO A FUNDAMENTO AUTÔNOMO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 283/STF. LEGISLAÇÃO LOCAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME. SÚMULA 280/STF. VIOLAÇÃO DE SÚMULAS DE TRIBUNAIS OU NECESSIDADE DE INTERPRETAÇÃO DE NORMAS INFRALEGAIS. IMPOSSIBILIDADE. PROVIMENTO NEGADO. 1. Incide a Súmula 283 do Supremo Tribunal Federal (STF), por analogia, quando a parte deixa de impugnar, nas razões recursais, fundamento autônomo do acórdão recorrido. 2. Na hipótese de a reforma do acórdão recorrido demandar a interpretação de normas locais, o recurso especial é inviável. Aplicação, por analogia, da Súmula 280 do Supremo Tribunal Federal. 3. Para o Superior Tribunal de Justiça, o conceito de tratado ou lei federal, previsto no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição da República, deve ser considerado em seu sentido estrito, não compreendendo súmulas, atos administrativos normativos e instruções normativas. 4. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no REsp n. 2.054.041/MG, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 25/11/2024, DJe de 29/11/2024.) DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. ALEGAÇÃO GENÉRICA DE VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC. SÚMULA N. 284 DO STF. TESE EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. ACÓRDÃO FUNDAMENTADO EM LEI LOCAL. ÓBICE DA SÚMULA N. 280 DO STF. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO. 1. Na origem, cuida-se de mandado de segurança, com pedido liminar, visando, dentre outros pedidos, a nulidade de ato administrativo de exoneração do cargo público e, consequente, reintegração, além do pagamento de todas as vantagens que faz jus. Segurança denegada. 2. O Tribunal de origem negou provimento ao apelo do ora agravante, para aplicar o entendimento do Tema n. 1.150 do Supremo Tribunal Federal. 3. Nesta Corte, decisão negando conhecimento ao recurso especial. 4. Hipótese em que a parte recorrente aponta, genericamente, omissão quanto à apreciação do art. 1.022 do CPC, sem, contudo, demonstrar especificamente sua relevância para o julgamento do feito. Incidência do óbice da Súmula n. 284 do STF. 5. No caso, a discussão do tema tratado no apelo nobre (existência de direito líquido e certo para acumular os proventos da aposentadoria com a remuneração do cargo público ante a inconstitucionalidade da extinção do vínculo do servidor público em caso de aposentadoria voluntária pelo Regime Geral da Previdência Social) passa pela análise de fundamento constitucional, com aplicação de precedente do Supremo Tribunal Federal. Assim, incabível o recurso especial porque a tese recursal é eminentemente constitucional, ainda que se tenha indicada nas razões do recurso especial violação ou interpretação divergente de dispositivos de lei federal. 6. Incabível recurso especial interposto contra acórdão com fundamento em legislação local, ainda que se alegue violação de dispositivos de lei federal. Incidência da Súmula n. 280 do STF. 7. Agravo interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.583.702/RS, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 11/12/2024, DJEN de 16/12/2024.) Ademais, a alegada violação aos arts. 8º, 9º, 96, 113, 118, 124, 125, 126 e 127 do Decreto 6.514/2008; 6º, 70, § 4º, 71, 74 e 75 da Lei 9.605/1998; e 2º, parágrafo único, VII, 3º, II e III, 36, 38, 44, 49, e 50, V, da Lei 9.784/1999 não foi objeto de exame pela instância ordinária, mesmo após a interposição de embargos declaratórios, razão pela qual incide na espécie a Súmula n. 211/STJ, ante a ausência do necessário prequestionamento viabilizador do recurso especial, requisito indispensável ao acesso às instâncias excepcionais. Ilustrativamente: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. DESVIO DE FUNÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO AOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO. INCONFORMISMO. AFRONTA AOS ARTS. 371 DO CPC/2015, 884 DO CÓDIGO CIVIL E 2º DA LEI 9.784/99. TESE RECURSAL NÃO PREQUESTIONADA. SÚMULA 211 DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015. II. Não há falar, na hipótese, em violação aos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, parágrafo único, II, do CPC/2015, porquanto a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que os votos condutores do acórdão recorrido e do acórdão proferido em sede de Embargos de Declaração apreciaram fundamentadamente, de modo coerente e completo, as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida. III. Na forma da jurisprudência do STJ, não se pode confundir decisão contrária ao interesse da parte com ausência de fundamentação ou negativa de prestação jurisdicional. Nesse sentido: STJ, EDcl no REsp 1.816.457/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 18/05/2020; AREsp 1.362.670/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 31/10/2018; REsp 801.101/MG, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 23/04/2008. IV. O Recurso Especial é manifestamente inadmissível, por falta de prequestionamento, no que tange à tese recursal, pois não foi ela objeto de discussão, nas instâncias ordinárias, razão pela qual não há como afastar o óbice da Súmula 211/STJ. V. É firme o entendimento do STJ no sentido de que "a aplicação do art. 1.025 do Código de Processo Civil de 2015, referente ao prequestionamento ficto, exige a efetiva impugnação, em apelação ou contrarrazões de apelação da matéria passível de prequestionamento, não sendo possível apresentar a questão apenas em embargos de declaração, por constituir inovação recursal que não caracteriza omissão a teor do art. 1.022 do CPC/2015"(STJ, AgInt no REsp 1.883.489/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 02/06/2022). VI. Agravo interno improvido. (AgInt no AREsp n. 2.080.529/ES, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 12/6/2023, DJe de 19/6/2023 – sem grifo no original) PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR MILITAR. REVISÃO DE PROVENTOS. DUPLO BENEFÍCIO. SOBREPOSIÇÃO DE GRAU HIERÁRQUICO. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. NÃO VERIFICADA. INOVAÇÃO RECURSAL. MATÉRIA NÃO DEBATIDA NAS INSTÂNCIAS ANTERIORES. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA N. 7/STJ. FUNDAMENTO AUTÔNOMO E SUFICIENTE UTILIZADO PARA MANTER O JULGADO. NÃO REBATIDO PELO APELO NOBRE. SÚMULAS N. 283 E 284/STF. DECADÊNCIA DO DIREITO DE REVER ATO ADMINISTRATIVO. PRESTAÇÕES CONTÍNUAS. TERMO INICIAL. DATA DO PRIMEIRO PAGAMENTO. ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999. PRECEDENTES. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. [...] II - Afasto a alegação de ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015, porque não demonstrada omissão capaz de comprometer a fundamentação do acórdão recorrido ou de constituir-se em empecilho ao conhecimento do recurso especial. Citem-se, a propósito, os s