Extração de areia sem licença e responsabilidade por dano ambiental

REsp 2058559/PB (2023/0082350-3) RELATOR : MINISTRO AFRÂNIO VILELA RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRENTE : ANTONIO PEDRO DE SOUZA RECORRENTE : JOSE SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS ADVOGADO : DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : ANTONIO PEDRO DE SOUZA RECORRIDO : JOSE SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS ADVOGADO : DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO DECISÃO Em análise, recurso especial interposto por ANTONIO PEDRO DE SOUZA E JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS contra acórdão assim ementado: CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXTRAÇÃO IRREGULAR DE MINÉRIO (ARGILA). AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO ÓRGÃO RESPONSÁVEL. DANO MATERIAL. DEVER DE REPARAR. DANO MORAL. DESCABIMENTO. APELAÇÕES IMPROVIDAS. 1. Apelações interpostas pelo IBAMA, ANTONIO PEDRO DE SOUZA E JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS, em face de sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Seção Judiciária da Paraíba, que julgou parcialmente procedente o pedido formulado pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS - IBAMA e condenou os réus JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS e ANTÔNIO PEDRO DE SOUZA a cessarem e a se absterem de qualquer tipo de atividade econômica na Fazenda Paripe Capim Açu, no Município do Conde/PB, que não tenham autorização ambiental para operar; a apresentarem, no prazo de 60 (sessenta) dias após o trânsito em julgado da sentença, Projeto de Recuperação de Área Degradada - PRAD, devidamente acompanhado de anotação de responsabilidade técnica e de cronograma de execução, o qual deverá ser executado dentro do cronograma previamente aprovado pelos órgãos ambientais; a pagar reparação pecuniária pelos danos ambientais patrimoniais causados, a ser apurada em liquidação de sentença. O Juízo de origem, ainda: rejeitou pedido de reparação por dano moral ambiental; condenou os réus JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS e ANTÔNIO PEDRO DE SOUZA a pagarem honorários advocatícios, cujo percentual será fixado quando for liquidado o julgado, conforme o CPC, art. 85, § 4º, II. 2. Sustentam ANTÔNIO PEDRO DE SOUZA e JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS a preliminar de ilegitimidade ativa do IBAMA, na medida em que não ficou comprovado dano ambiental a unidade de conservação ou bem federal, tendo a atividade se desenvolvido em propriedade particular, motivo pelo qual a atribuição para licenciar a extração de minério, na hipótese, caberia à Superintendência de Meio Ambiente do Estado da Paraíba - SUDEMA. Outrossim, ainda em preliminar, suscitam a ausência de interesse de agir, seja porque o corréu JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS ajuizou, anteriormente, ação autônoma em face da autarquia federal, com o objetivo de converter a multa imposta administrativamente em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, seja pelo fato de os réus apelantes, em virtude dos embargos anteriormente expedidos, já estarem impedidos de explorar a atividade econômica. Nesse mesmo ponto, alegam que não subsistiriam as pretensões de recuperação da área degradada e de indenização, pois os danos alegados sequer teriam sido comprovados. Também, em preliminar, aduzem ter ocorrido nulidade na citação por edital do corréu ANTÔNIO PEDRO DE SOUZA, porquanto não se teria procedido a diligências suficientes para encontrá-lo. No mérito, argumentam não ser devida a procedência dos pedidos formulados na inicial, em razão do postulado da dignidade da pessoa humana, cuja aplicação é justificada no caso por conta da baixa escolaridade dos apelantes e de sua atitude proativa em colaborar com as fiscalizações. Também alegam que a atividade desenvolvida não visava ao lucro, mas à subsistência de seus núcleos familiares. Aventam, do mesmo modo, não se mostrar razoável o pedido de elaboração do PRAD, cuja documentação é por demais complexa para pessoas com baixo nível de escolaridade, como os recorrentes. 3. Já o INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS - IBAMA pugna pela condenação por dano extrapatrimonial, por ter sido comprovado que os réus, sem autorização do órgão ambiental competente, extraíram continuamente minério de areia da localidade, a ensejar o consequente prejuízo ao interesse da coletividade, ante a natureza de direito difuso do meio ambiente ecologicamente equilibrado. 4. Não se há de falar em ilegitimidade ativa do IBAMA para propor a presente ação civil pública, por se tratar de autarquia federal com atribuição para executar a Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA, nos termos do art. 6º, IV, da Lei 6.938/81 ("órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências"). Tal responsabilidade geral impõe os deveres específicos daquela autarquia federal em exercer, no limite de suas atribuições, a competência para realizar o poder de polícia ambiental, bem assim para a execução das políticas nacionais de meio ambiente, referentes aos encargos federais, relativos ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente, nos termos do art. 2º, I e II, da Lei 7.735/1989, a qual cria o referido instituto. Sendo assim, havendo notícia nos autos sobre o possível cometimento de infração ambiental constatada quando de fiscalização do IBAMA, envolvendo extração irregular de minério de areia - o qual constitui bem da União Federal -, é evidente a legitimidade ativa daquela autarquia federal para promover a ação civil pública visando à recuperação ambiental e à consequente execução de outras obrigações necessárias à conservação da localidade, nos termos dos arts. 1º, I, e 5º, IV, todos da Lei 7.347/1985. 5. Outrossim, não subsiste o argumento de ausência de interesse de agir tão somente porque ajuizada ação ordinária anterior por parte do corréu JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS. E isso porque os pedidos formulados nesse primeiro feito, segundo o informado pelos próprios apelantes, em nada se relacionam com as pretensões desta ação civil pública, voltando-se apenas para a conversão da multa imposta administrativamente em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. 6. Melhor sorte não assiste aos réus apelantes quanto à alegação de nulidade de citação. Sabe-se que a citação pela via editalícia é exceção, apenas podendo ser formalizada quando não se souber do paradeiro do réu ou for desconhecida sua identidade, além de outros casos disciplinados em lei. Restando verificada a completa ausência de informações adicionais sobre o eventual paradeiro do demandado, não se pode proceder a outro expediente a não ser sua citação ficta, por se tratar de situação que atende à hipótese do art. 256, § 3º, do CPC/2015. E foi exatamente o ocorrido no caso concreto, porquanto o oficial de justiça compareceu ao endereço constante do mandado de citação (Rua Manoel Alves, 719, Loteamento Nossa Senhora da Conceição, Conde/PB), mas não encontrou a residência do réu nem conseguiu vislumbrar seu paradeiro, mesmo havendo diligenciado em todas as moradias da rua. Não bastasse o IBAMA recorreu a expedientes diversos, tendo lançado o nome do corréu ANTÔNIO PEDRO DE SOUZA no Infoseg, mas não retornou com resultados sobre endereços outros do apelante. Em tal circunstância, na qual se mostra evidente ter a parte autora lançado mão de todos os meios disponíveis para efetivar a localização do demandado, não se pode ter por ilícita a realização do ato citatório editalício, nem se deve concluir pela presença de nulidade, tendo em vista sua representação nos autos pela Defensoria Pública da União. 7. Passando-se ao exame do mérito, tem-se que a sentença há de ser mantida pelos seus próprios fundamentos, consoante se depreende a seguir. 8. A Constituição Federal, art. 20, IX, determinou que são bens da UNIÃO, entre outros, os recursos minerais, inclusive os do subsolo; e no art. 176, caput e § 1º (com redação dada pela EC 06/1995), determinou que as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à UNIÃO, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra, e que a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais referidos somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da UNIÃO, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas. 9. E, quanto à proteção ao meio ambiente, a Constituição Federal, art. 225, estabeleceu que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações; no § 2º, especificou que aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei; e, no § 3º, que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. 10. Por sua vez, a Lei 6.938/1981, art. 14, § 1º, dispôs que, sem obstar a aplicação das penalidades ali previstas, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. 11. Neste caso, para comprovar suas alegações, a parte autora trouxe aos autos, no que mais importa, o auto de infração 297598 (id. 4058200.193504, p. 04); o termo de embargo/interdição 0216449 (id. 4058200.193504, p. 06); os relatórios fotográficos (ids. 4058200.193505, p. 04, e 4058200.193514, p. 02), os títulos definitivos de terras (id. 4058200.193506); o parecer técnico instrutório com dilação probatória (id. 4058200.193508, p. 09/15); a decisão de julgamento de infração ambiental 0952/2012 (id. 4058200.193509, p. 02/03); o relatório técnico (id. 4058200.193511, p. 22/24); os termos de depósito (id. 4058200.193514, p. 12) e de apreensão (id. 4058200.193514, p. 10); e os autos de infração (id. 4058200.193514, p. 08/09). 12. Da decisão de julgamento de infração ambienta. 0952/2012 (id. 4058200.193509, p. 02/03) e do auto de infração 297598 (id. 4058200.193504, p. 04), depreende-se que o réu JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS foi autuado por "executar extração mineral (areia) sem a devida licença expedida pelo órgão ambiental competente" na Fazenda Paripe Capim Açu, sendo-lhe aplicados multa e embargo de atividade de extração mineral; do relatório técnico (id. 4058200.193511, p. 22/24) extrai-se que o réu ANTÔNIO PEDRO DE SOUZA não respeitou o embargo imposto a essa atividade, empreendendo extração mineral de areia com autorização do proprietário, o réu JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS, e causando danos ambientais, que consistiram na alteração da paisagem natural pela escavação e retirada de areia. 13. Por sua vez, os réus JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS e ANTÔNIO PEDRO DE SOUZA não conseguiram infirmar as alegações do autor INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS - IBAMA, seja por suas contestações (ids. 4058200.241378 e 4058200.1687318), seja por elementos probatórios; aliás, as provas trazidas pelo primeiro réu, JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS (ids. 4058200.241411 a 4058200.241391), são semelhantes às que foram coligidas pelo autor INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS - IBAMA. 14. Portanto, ficou documentalmente comprovado que os réus JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS e ANTÔNIO PEDRO DE SOUZA de fato extraíam areia da Fazenda Paripe Capim Açu de propriedade do réu JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS (id. 4058200.193506) sem a necessária licença ambiental, e que causaram alteração da paisagem natural em razão da escavação e retirada de areia. 15. Caracterizados o ato ilícito, sua responsabilidade, e o dano, estão esses réus, pois, sujeitos à obrigação de recuperar os danos ambientais que causaram, de acordo com as normas vigentes, especialmente a Constituição Federal, art. 225, § 2º, já mencionada. 16. Os poluidores ou degradadores, além da obrigação recuperar os danos que causaram, também devem pagar indenização pelos mesmos danos, os quais permanecem privando a sociedade dos bens ambientais que constituem seu patrimônio jurídico, até sua total recuperação, sendo essa responsabilidade objetiva; essa indenização, neste caso, deverá ser quantificada em liquidação de sentença, quando será possível apurá-la com maior precisão. 17. Entretanto, não é cabível, neste caso, reparação por dano moral ambiental, posto que este, não sendo necessariamente decorrência do dano patrimonial, não restou comprovado, haja vista ser imprescindível a comprovação de efetivo dano à coletividade com a configuração do desequilíbrio ambiental, ou que tal dano ofenderia aos valores ou costumes de uma região, o que não ocorreu neste caso (TRF5, 1ª T., AC 0008431-20.2011.4.05.8000, Rel. Des. Federal Manoel Erhardt, j. 17/09/2015). 18. Ressalte-se que não merecem prosperar as alegações dos réus de baixa escolaridade, idade avançada, hipossuficiência econômica, e de que agiram de boa-fé e colaboraram com a fiscalização. Isso porque não ficou caracterizada qualquer violação à dignidade da pessoa humana, seja pela conduta do autor INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS - IBAMA, seja pelo pedido constante da petição inicial. 19. Apelações improvidas. Os embargos de declaração foram rejeitados. Nas suas razões recursais, com fundamento no art. 105, III, a, da Constituição Federal, a parte recorrente alega violação ao art. 1.022, II, do CPC, sustentando que "houve interposição de aclaratórios para indicar à Corte local a necessidade de serem abordados os dispositivos legais que regem a matéria, quais sejam, artigo 8º, inc. XIII da Lei Complementar 140/2011, artigo 256, II, § 3º do CPC e art. 2º da Lei 9.784/99". Que "o v. Acórdão, ao manter o vício apontado na via dos embargos de declaração, negando-lhe provimento, trouxe flagrante violação ao art. 1.022, inciso II do CPC, razão pela qual deve ser o feito devolvido ao órgão julgador a quo para realizar novo julgamento dos embargos de declaração" (fl. 648). Alega ainda violação ao art. 8º, XIII, da Lei Complementar 140/2011, ao argumento de que "diferentemente do que restou decidido nas instâncias ordinárias, a mera atribuição legal de fiscalização ambiental do IBAMA não implica na atribuição da Autarquia para fiscalizar todo e qualquer suposto dano ambiental" (fl. 649). Quanto à ofensa ao art. 256, II, do CPC, sustenta que "de acordo com a análise dos autos, percebe-se que, com relação ao Sr. Antônio Pedro de Souza, não houve o esgotamento das diligências para sua citação pessoal" (fl. 650). Por fim, os recorrentes alegam violação ao art. 2º da Lei 9.784/1999, afirmando que "a ausência de razoabilidade do pedido, tendo em vista que as pretensões são passíveis de alcance por outros meios muito menos gravosos" (fl. 652). O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL opinou pelo não provimento do recurso (fls. 721-732). É o relatório. Decido. De início, cabe registrar a ausência de ausência de prequestionamento do art. 1.022 do CPC, o que atrai o óbice da Súmula 284/STF. Conforme jurisprudência deste STJ "a ausência da devida demonstração de ofensa aos dispositivos legais apontados como violados evidencia a deficiência na fundamentação do recurso, a atrair o óbice da Súmula 284 do Supremo Tribunal Federal" (AgInt no AREsp n. 2.411.552/DF, relatora Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, julgado em 1/7/2024, DJe de 3/7/2024). No mais, o Tribunal de origem, ao dirimir a controvérsia, consignou o seguinte: Não se há de falar em ilegitimidade ativa do IBAMA para propor a presente ação civil pública, por se tratar de autarquia federal com atribuição para executar a Política Nacional do Meio Ambiente - PNMA, nos termos do art. 6º, IV, da Lei 6.938/81 ("órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências"). Tal responsabilidade geral impõe os deveres específicos daquela autarquia federal em exercer, no limite de suas atribuições, a competência para realizar o poder de polícia ambiental, bem assim para a execução das políticas nacionais de meio ambiente, referentes aos encargos federais, relativos ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observadas as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente, nos termos do art. 2º, I e II, da Lei 7.735/1989, a qual cria o referido instituto. Sendo assim, havendo notícia nos autos sobre o possível cometimento de infração ambiental constatada quando de fiscalização do IBAMA, envolvendo extração irregular de minério de areia - o qual constitui bem da União Federal -, é evidente a legitimidade ativa daquela autarquia federal para promover a ação civil pública visando à recuperação ambiental e à consequente execução de outras obrigações necessárias à conservação da localidade, nos termos dos arts. 1º, I, e 5º, IV, todos da Lei 7.347/1985. Outrossim, não subsiste o argumento de ausência de interesse de agir tão somente porque ajuizada ação ordinária anterior por parte do corréu JOSÉ SEVERINO RODRIGUES DOS SANTOS. E isso porque os pedidos formulados nesse primeiro feito, segundo o informado pelos próprios apelantes, em nada se relacionam com as pretensões desta ação civil pública, voltando-se apenas para a conversão da multa imposta administrativamente em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. Melhor sorte não assiste aos réus apelantes quanto à alegação de nulidade de citação. Sabe-se que a citação pela via editalícia é exceção, apenas podendo ser formalizada quando não se souber do paradeiro do réu ou for desconhecida sua identidade, além de outros casos disciplinados em lei. Restando verificada a completa ausência de informações adicionais sobre o eventual paradeiro do demandado, não se pode proceder a outro expediente a não ser sua citação ficta, por se tratar de situação que atende à hipótese do art. 256, § 3º, do CPC/2015. E foi exatamente o ocorrido no caso concreto, porquanto o oficial de justiça compareceu ao endereço constante do mandado de citação (Rua Manoel Alves, 719, Loteamento Nossa Senhora da Conceição, Conde/PB), mas não encontrou a residência do réu nem conseguiu vislumbrar seu paradeiro, mesmo havendo diligenciado em todas as moradias da rua. Não bastasse o IBAMA recorreu a expedientes diversos, tendo lançado o nome do corréu ANTÔNIO PEDRO DE SOUZA no Infoseg, mas não retornou com resultados sobre endereços outros do apelante. Em tal circunstância, na qual se mostra evidente ter a parte autora lançado mão de todos os meios disponíveis para efetivar a localização do demandado, não se pode ter por ilícita a realização do ato citatório editalício, nem se deve concluir pela presença de