Multiplicidade institucional e embargo ambiental

Quando o mesmo desmatamento gera dois embargos e três processos

Um produtor rural no Rio Grande do Norte explorava uma salina com licença de operação expedida pelo órgão estadual competente, o IDEMA. A atividade estava regularizada perante o ente licenciador. Ainda assim, o IBAMA lavrou auto de infração, aplicou multa e embargou o empreendimento, sob o fundamento de que parcela da área estaria encravada em APP. O resultado foi previsível para quem milita na área: o produtor se viu preso entre duas esferas administrativas com exigências incompatíveis, uma reconhecendo a regularidade da operação e outra determinando sua paralisação integral. O caso chegou ao Superior Tribunal de Justiça pelo REsp 1789200, e o que se discutiu ali — embora sob o ângulo da competência fiscalizatória do IBAMA — ilumina um problema estrutural que aflige milhares de propriedades rurais no Brasil: a multiplicidade institucional em matéria de embargo ambiental.

O que significa multiplicidade institucional na prática do embargo

A Constituição de 1988 estabeleceu competência comum entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (art. 23, VI). A Lei Complementar 140/2011 buscou disciplinar a cooperação entre os entes federativos, fixando as ações administrativas de cada um. Mas a prática demonstra que essa distribuição de competências, longe de produzir coordenação, gerou sobreposição. No cotidiano do produtor rural, isso se traduz em situações em que o mesmo fato — uma supressão irregular de vegetação, por exemplo — resulta em embargo federal lavrado pelo IBAMA, embargo estadual lavrado pela secretaria de meio ambiente e, não raro, decisão judicial obtida pelo Ministério Público determinando a paralisação de toda a atividade produtiva da propriedade. Cada instância exige documentação diferente, estabelece prazos próprios e condiciona o levantamento do embargo a critérios técnicos que, com frequência, são mutuamente incompatíveis.

Tome-se o exemplo rotineiro de uma propriedade em Mato Grosso onde se constata supressão irregular de cem hectares de vegetação nativa. O IBAMA pode condicionar a suspensão do embargo à “reposição florestal”, enquanto o órgão estadual exige a confecção de PRAD — Plano de Recuperação de Áreas Degradadas — e a assinatura de termo de compromisso ambiental. As diferenças não são apenas terminológicas; são procedimentais e substantivas. O produtor que cumpre integralmente as exigências do Estado pode, ainda assim, permanecer embargado perante a União, porque o IBAMA discorda dos critérios técnicos adotados pelo ente licenciador. E essa discordância técnica, que deveria ser resolvida por meio de provocação judicial ou mecanismo de concertação administrativa, converte-se em obstáculo intransponível para a regularização.

O caso da salina no Rio Grande do Norte e a lição do STJ

O REsp 1789200, julgado pelo STJ, expõe com nitidez cirúrgica essa disfunção. O Tribunal Regional Federal da 5ª Região havia reconhecido que o auto de infração do IBAMA era formalmente regular e que a competência fiscalizatória federal existia nos termos do art. 23, VI, da Constituição. Mas, ao examinar a proporcionalidade da sanção, o TRF5 considerou duas atenuantes decisivas: a existência de licença de operação expedida pelo IDEMA e a pré-existência da degradação na APP, anterior à exploração pelo autuado. Com base nisso, afastou o embargo e a multa, determinando apenas que o produtor apresentasse PRAD no prazo de sessenta dias. O IBAMA recorreu ao STJ sustentando que a existência de licença estadual seria “completamente irrelevante” e que o empreendimento deveria ser removido para restituição do status quo ante.

A posição do IBAMA no recurso é reveladora de uma mentalidade institucional que ignora a atuação dos demais entes. Para o órgão federal, a licença expedida pelo Estado — que é o ente licenciador competente nos termos da LC 140/2011 — simplesmente não importa. Essa postura não é exceção; é padrão. E o que a decisão do TRF5 (que considerou a licença estadual como atenuante relevante) demonstra é que o Poder Judiciário, quando provocado, reconhece a irrazoabilidade de tratar como inexistente um ato administrativo legítimo praticado por órgão competente. A determinação de apresentação de PRAD, em vez da manutenção do embargo integral, representa exatamente a calibragem que a multiplicidade institucional impede quando opera sem coordenação.

A competição institucional como causa do problema

A doutrina especializada identifica com precisão as razões dessa desarticulação. Estudos de Ana Luiza Aranha e Fernando Filgueiras, citados na literatura sobre o tema, apontam que as instituições de controle não acreditam precisar da colaboração umas das outras para desempenhar funções que lhes são comuns — e que, enquanto cada uma puder realizar suas investigações de modo autônomo, não deseja a interferência das demais. Os autores identificam, ainda, um fator sem base jurídica que agrava o problema: a “vaidade” e a “relutância em dividir o mérito das investigações”. Há, portanto, uma dimensão institucional-comportamental que nenhuma reforma legislativa, por si só, resolve. A competição por protagonismo entre IBAMA, ICMBio, secretarias estaduais e Ministérios Públicos transforma o produtor rural em refém de disputas que nada têm a ver com proteção ambiental efetiva.

Essa competição se manifesta de formas concretas. O IBAMA, atuando em caráter supletivo e fiscalizador conforme a LC 140/2011, frequentemente cria requisitos próprios para constatação de regularidade ambiental por meio de regulamentações internas — instruções normativas, notas técnicas, orientações de fiscalização — que extrapolam seu papel e contrariam a competência do ente licenciador. É o que Yasser Gabriel Salimon alerta ao sustentar que a autonomia das instituições não foi concedida para que elas se fechem em si mesmas, ignorando a atuação coordenada. Se as premissas de atuação são a manutenção e a reparação dos interesses gerais, não foi dada a essas instituições a prerrogativa de definirem unilateralmente quais são esses interesses a partir exclusivamente de suas atuações individuais. A função de manter e reparar vai além da atuação isolada e inclui, necessariamente, colaborar e coordenar os procedimentos que correm em paralelo.

O impacto real sobre a atividade produtiva

As consequências da multiplicidade institucional desarticulada são devastadoras para o setor rural. Uma propriedade embargada pelo IBAMA fica impossibilitada de acessar crédito rural, porque as instituições financeiras consultam o cadastro de embargos antes de liberar qualquer operação. Fica impedida de comercializar produção em mercados que exigem certificação de conformidade ambiental. Fica excluída de programas governamentais de fomento. E fica, sobretudo, paralisada — não por ter se recusado a regularizar-se, mas por estar presa em uma teia de exigências contraditórias que tornam a regularização materialmente impossível. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), a separação entre as condutas infracionais e o processo administrativo de apuração, disciplinada pelo Decreto 6.514/08 e regulamentada pela Instrução Normativa Conjunta MMA/IBAMA/ICMBio 01/2021, deveria conferir previsibilidade ao procedimento sancionatório. Mas a multiplicidade de atores institucionais que aplicam sanções com base nos mesmos fatos, cada qual segundo seus próprios critérios, corrói essa previsibilidade na raiz.

A harmonização entre proteção ambiental e valores constitucionalmente protegidos como a livre iniciativa (art. 170 da Constituição) e o objetivo fundamental de garantir o desenvolvimento nacional (art. 3º, II) exige coordenação institucional que evite a paralisia produtiva desnecessária. Alice Voronoff destaca, com acerto, que as sanções administrativas devem ser compreendidas como instrumentos para a implementação de fins públicos, e não meramente como punição ao particular. Quando o embargo se converte em armadilha burocrática que impede a regularização mesmo diante de demonstrada boa-fé do administrado, deixa de servir à proteção ambiental e passa a servir apenas ao exercício desmedido do poder sancionador. Como tivemos a oportunidade de tratar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a sobreposição de embargos por entes distintos, sem coordenação, converte o que deveria ser instrumento de proteção ambiental em verdadeiro calvário jurídico para produtores rurais.

A LC 140/2011 e a LINDB como vetores de racionalidade

O ordenamento jurídico brasileiro já dispõe de ferramentas para enfrentar essa disfunção. A Lei Complementar 140/2011, ao fixar as ações administrativas de cada ente federativo, estabeleceu que a atuação supletiva e subsidiária da União (via IBAMA) pressupõe omissão ou incapacidade do ente originariamente competente. Quando o órgão estadual licencia, fiscaliza e acompanha a regularização, não há espaço jurídico para que o IBAMA sobreponha exigências divergentes ao mesmo fato. E a Lei 13.655/2018, que incorporou à LINDB princípios de segurança jurídica e eficiência administrativa, veda expressamente decisões baseadas em valores jurídicos abstratos sem considerar as consequências práticas (art. 20) e impõe que as esferas administrativa, controladora e judicial levem em conta os obstáculos e dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo (art. 22). Manter dois embargos simultâneos sobre a mesma área, com critérios incompatíveis de levantamento, viola frontalmente esses dispositivos.

Conforme registrado em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), o próprio modelo institucional que distribui atribuições entre IBAMA e ICMBio já suscita questionamentos “quanto à segurança jurídica a ele inerente”. Se a articulação entre dois órgãos federais (IBAMA e ICMBio) no contexto do licenciamento ambiental já é fonte de insegurança, a sobreposição entre esferas federal e estadual — com competências definidas por lei complementar mas rotineiramente desrespeitadas na prática — produz insegurança exponencialmente maior. O caso do REsp 1789200 é ilustrativo: o TRF5 reconheceu que a licença estadual era fato juridicamente relevante para aferir a proporcionalidade do embargo federal, algo que o IBAMA se recusava a admitir.

A proporcionalidade como critério de controle judicial

O acórdão do TRF5 no caso da salina potiguar adotou expressamente o critério da proporcionalidade ao afastar o embargo, e essa fundamentação merece atenção detida. O tribunal considerou que a sanção imposta — embargo integral com pretensão de remoção do empreendimento — era desproporcional diante de três circunstâncias: a existência de licença de operação estadual válida, a pré-existência da degradação ambiental (anterior à exploração pelo autuado) e a possibilidade de recuperação da área conforme atestado pelo próprio vistoriante do IBAMA. A substituição do embargo pela obrigação de apresentar PRAD em sessenta dias representou aplicação concreta do princípio da proporcionalidade à sanção administrativa ambiental — exatamente o tipo de calibragem que a multiplicidade institucional impede quando cada órgão opera em circuito fechado, sem considerar as medidas já adotadas pelos demais.

Mas o raciocínio não se encerra na proporcionalidade. Há um problema de competência que a multiplicidade institucional escamoteia. Quando o IBAMA embarga uma atividade que possui licença válida expedida pelo órgão competente nos termos da LC 140/2011, está, na prática, revisando um ato administrativo praticado por outro ente federativo — algo para o qual não tem competência. A divergência técnica entre o órgão federal e o estadual quanto aos critérios de regularização não autoriza o IBAMA a substituir-se ao ente licenciador; autoriza-o, no máximo, a provocar judicialmente a revisão da licença ou a comunicar o órgão estadual para que adote as providências cabíveis. A via do embargo direto, contornando a competência licenciatória estadual, é um atalho que viola a repartição constitucional de competências e que os tribunais têm progressivamente reconhecido como ilegítimo.

O que o produtor rural deve fazer

Diante desse cenário, a atuação preventiva e estratégica é indispensável. O produtor rural que se encontra embargado por mais de um órgão — ou que enfrenta exigências contraditórias entre esferas federal e estadual — precisa adotar postura ativa e documentada. O primeiro passo é identificar com precisão qual ente é o licenciador competente nos termos da LC 140/2011, porque é a partir dessa definição que se avalia a legitimidade (ou não) do embargo supletivo. Se o órgão estadual é o competente e já expediu licença ou já conduz processo de regularização, o embargo federal perde sustentação jurídica sempre que se funda em mera divergência de critérios técnicos.

O segundo passo, igualmente indispensável, é constituir prova documental robusta de todas as providências adotadas para regularização — PRAD apresentado, termo de compromisso assinado, licença obtida, protocolo de requerimento, comunicações com o órgão estadual. Essa documentação é a base para qualquer impugnação administrativa ou judicial, e sua ausência fragiliza irremediavelmente a defesa. O terceiro passo é não aceitar passivamente a sobreposição sancionatória. A jurisprudência, como demonstra o acórdão do TRF5 confirmado no âmbito do REsp 1789200, reconhece que a existência de licença estadual válida é fato juridicamente relevante para aferir a proporcionalidade do embargo federal. A defesa administrativa deve invocar expressamente a LC 140/2011, os arts. 20 e 22 da LINDB (introduzidos pela Lei 13.655/2018) e o princípio da proporcionalidade, demonstrando que a manutenção de embargos sobrepostos com critérios incompatíveis inviabiliza a regularização que o próprio ordenamento pretende incentivar.

A multiplicidade institucional não precisa ser sinônimo de caos. Mas enquanto cada órgão tratar o produtor rural como se fosse o único a fiscalizá-lo — ignorando licenças válidas, desconsiderando providências já adotadas perante outros entes e recusando-se a coordenar procedimentos paralelos —, caberá ao advogado e ao próprio produtor forçar essa coordenação pela via administrativa e, quando necessário, judicial. O direito ambiental protege o meio ambiente; não protege a burocracia pela burocracia.