Princípio da precaução e embargos ambientais: limites fixados pelo STF

Quando o princípio da precaução vira escudo contra a legalidade

Um produtor rural em Mato Grosso, com licença ambiental vigente, desmatamento autorizado pelo órgão competente e Cadastro Ambiental Rural regular, recebe um auto de infração acompanhado de embargo. Ao buscar o Judiciário para suspender a restrição — que paralisa sua atividade econômica e compromete safras inteiras —, depara-se com uma decisão de poucas linhas que nega a tutela de urgência invocando genericamente o “princípio da precaução”. Sem análise dos documentos, sem enfrentamento da licença válida, sem exame da cautelaridade do embargo. A pergunta que se impõe é direta: precaução de quê, se os riscos da atividade são conhecidos, licenciados e controlados pelo próprio Estado?

Esse cenário, longe de ser excepcional, repete-se com frequência preocupante nos tribunais brasileiros. O princípio da precaução — cuja função original é disciplinar situações de incerteza científica genuína — tem sido invocado como fórmula genérica para dispensar fundamentação, inverter ônus probatórios em processos administrativos sancionadores e, na prática, blindar embargos ambientais de qualquer controle jurisdicional efetivo. O resultado é uma distorção grave, que compromete simultaneamente a segurança jurídica, o direito de defesa e a própria racionalidade do sistema de proteção ambiental. É sobre essa distorção — e sobre como enfrentá-la com técnica — que nos debruçamos neste artigo.

O conteúdo jurídico do princípio da precaução segundo o STF

O Supremo Tribunal Federal enfrentou a questão de forma paradigmática no julgamento do REsp 2.122.024-06.2017.8.26.0000/STJ (Min. Regina Helena Costa), com repercussão geral reconhecida (Tema 479). O caso tratava de ações civis públicas que pretendiam obrigar concessionárias de energia elétrica a reduzir campos eletromagnéticos abaixo dos patamares legais, com base no princípio da precaução. O STF proveu o recurso extraordinário e julgou improcedentes ambas as ações, fixando tese de observância obrigatória. A ementa é esclarecedora ao definir que o princípio da precaução consiste em “um critério de gestão de risco a ser aplicado sempre que existirem incertezas científicas sobre a possibilidade de um produto, evento ou serviço desequilibrar o meio ambiente ou atingir a saúde dos cidadãos”, exigindo do Estado que “analise os riscos, avalie os custos das medidas de prevenção e, ao final, execute as ações necessárias, as quais serão decorrentes de decisões universais, não discriminatórias, motivadas, coerentes e proporcionais”.

Dois elementos dessa definição merecem atenção redobrada. O primeiro é o pressuposto de incerteza científica: sem ela, não há espaço para a precaução. O segundo é a exigência de proporcionalidade e motivação das decisões estatais — o princípio não autoriza decisões arbitrárias, genéricas ou desprovidas de fundamentação. E mais: o STF foi explícito ao reconhecer que o controle jurisdicional das políticas públicas envolvendo precaução é legítimo, “desde que a decisão judicial não se afaste da análise formal dos limites desses parâmetros e que privilegie a opção democrática das escolhas discricionárias feitas pelo legislador e pela Administração Pública”. Em termos práticos, o que o Supremo disse foi que a invocação da precaução não cria uma zona de imunidade jurisdicional; ao contrário, ela própria deve ser controlada pelo Judiciário quanto à sua pertinência, motivação e proporcionalidade.

A distorção nos embargos ambientais contra atividades licenciadas

Se o princípio da precaução exige incerteza científica como pressuposto, sua aplicação a atividades agropecuárias licenciadas constitui um erro categorial. A agricultura e a pecuária não são atividades cujos riscos ambientais permaneçam desconhecidos pela ciência. Ao contrário, seus impactos são estudados há décadas, regulados por legislação extensa (Código Florestal, Lei 6.938/81, resoluções do CONAMA, normativas estaduais), e submetidos a regime de licenciamento prévio em que o próprio Estado avalia e autoriza a intervenção. Quando o órgão ambiental embarga uma atividade que ele mesmo licenciou — e o Judiciário mantém esse embargo invocando “precaução” sem examinar a licença —, o que se produz é uma contradição interna do aparato estatal que recai integralmente sobre o administrado.

Como observa Guilherme Henrique Mariani de Souza em Direito Ambiental para o Século XXI (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2015), a jurisprudência do STJ consolidou o entendimento de que o princípio da precaução pressupõe “incerteza (por falta de provas cientificamente relevantes) sobre o nexo causal entre determinada atividade e um efeito ambiental negativo”, incentivando “a antecipação de ação preventiva, ainda que não se tenha certeza sobre a sua necessidade” e proibindo “as atuações potencialmente lesivas, mesmo que essa potencialidade não seja cientificamente indubitável”. A passagem revela que a própria formulação do princípio — tal como utilizada pelos tribunais superiores — gira em torno da ausência de certeza científica. Onde essa incerteza não existe, como nas atividades agropecuárias cujos impactos são conhecidos, mensurados e regulados, o fundamento para a precaução simplesmente desaparece.

O problema se agrava quando a invocação genérica do princípio serve para inverter o ônus da prova no processo administrativo sancionador. A Súmula 618 do STJ, que trata da inversão do ônus probatório, foi construída para ações civis públicas — instrumento de natureza distinta do processo sancionador, em que vigem garantias como a presunção de inocência, o contraditório e a ampla defesa. Transpor automaticamente essa lógica para o âmbito punitivo-administrativo significa exigir que o produtor rural prove que não cometeu infração, quando deveria ser o Estado a demonstrar autoria, materialidade e culpabilidade. E essa inversão não encontra amparo em nenhuma regra jurídica positivada aplicável ao processo administrativo sancionador.

A obrigação de fundamentar e os limites do controle jurisdicional

A tese fixada pelo STF no REsp 2.122.024-06.2017.8.26.0000/STJ (Min. Regina Helena Costa) fornece ao advogado que atua na defesa de produtores rurais um instrumento poderoso, porque não se limita a definir a precaução — ela delimita as condições para sua aplicação legítima. Se toda decisão baseada no princípio da precaução deve ser “motivada, coerente e proporcional”, então a decisão judicial que nega tutela de urgência contra embargo ambiental com base nesse princípio também deve atender a esses parâmetros. Uma decisão de poucas linhas que se limita a dizer “em razão do princípio da precaução, indefiro a tutela” não é motivada — é tautológica. O princípio, nesse caso, funciona como conclusão travestida de fundamento, como substituto do raciocínio que deveria existir. Nas palavras certeiras do professor Carlos Ari Sundfeld, invocadas como provocação necessária: “Princípio é preguiça?”.

A pergunta não é retórica nem insolente. Ela aponta para um vício estrutural na tutela jurisdicional de embargos ambientais, que consiste na recusa de analisar os pressupostos fáticos e jurídicos do ato administrativo impugnado. O embargo ambiental possui natureza cautelar — sua função é cessar imediatamente uma atividade lesiva ao meio ambiente enquanto se apura a infração. Mas se a atividade é lícita, licenciada e os riscos são conhecidos e controlados, a cautelaridade precisa ser demonstrada em concreto, não presumida abstratamente. Quando o juiz se recusa a examinar se o embargo atende aos requisitos legais (autoria, materialidade, nexo causal, urgência), invocando a precaução como biombo, ele não está protegendo o meio ambiente — está abdicando da função jurisdicional.

Conforme registrado em licenciamento ambiental (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), “a jurisprudência do STJ tem usado o princípio in dubio pro natura para fundamentar soluções de conflito e quando da interpretação das leis, seja com enfoque na precaução ou na inversão do ônus da prova em casos de dano ambiental”. Essa constatação é relevante porque evidencia a extensão do fenômeno: não se trata apenas da precaução em sentido estrito, mas de um conjunto de princípios ambientais mobilizados de forma ampla e, por vezes, indiscriminada, para justificar soluções que dispensam a análise concreta das circunstâncias do caso. O resultado é uma presunção absoluta — e não relativa — de irregularidade do administrado, que inverte a lógica do Estado de Direito ao transformar o exercício de atividade lícita em suspeição permanente.

A precaução não exime o Estado de provar a infração

Há uma distinção que precisa ser feita com clareza, porque dela depende a correta compreensão do problema. Uma coisa é aplicar o princípio da precaução na fase de licenciamento, quando o Estado decide se autoriza ou não uma atividade nova cujos riscos são desconhecidos; nesse contexto, exigir que o empreendedor demonstre a segurança do empreendimento é razoável e encontra fundamento na lógica do princípio. Outra coisa, inteiramente distinta, é invocar a precaução depois que o Estado já autorizou a atividade, para sustentar uma sanção administrativa sem demonstrar seus pressupostos. No primeiro caso, há incerteza científica que justifica cautela; no segundo, há uma atividade regulada, autorizada e conhecida, em que o Estado agiu punindo mas não se dispôs a comprovar o ilícito.

Como observa Belinda da Cunha em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), a inversão do ônus da prova encontra paralelo no Código de Defesa do Consumidor, onde se justifica pela “responsabilidade civil objetiva” e pela “teoria do risco da atividade econômica”. Ocorre que essa fundamentação — válida para relações consumeristas e para ações civis de reparação de dano — não se transporta sem mediação para o processo administrativo sancionador ambiental. A responsabilidade administrativa por infração ambiental, disciplinada pelo Decreto 6.514/2008 e pela Lei 9.605/98, possui regime próprio, em que a administração deve demonstrar os elementos constitutivos da infração. Aplicar a inversão consumerista ao processo punitivo é confundir institutos de natureza e finalidade distintas, com prejuízo direto ao direito de defesa do autuado.

A tese do STF no REsp 2.122.024-06.2017.8.26.0000/STJ (Min. Regina Helena Costa) reforça esse entendimento ao exigir que as decisões baseadas na precaução sejam “não discriminatórias” e “proporcionais”. Se o Estado licenciou a atividade agropecuária e depois embargou a mesma atividade sem demonstrar que houve descumprimento das condicionantes ou dano ambiental concreto, a manutenção judicial desse embargo com base na precaução é, ao mesmo tempo, desproporcional (porque impõe restrição máxima sem fundamento específico) e discriminatória (porque trata o produtor licenciado como se operasse à margem da lei). E essa é precisamente a situação que se repete nos tribunais, com efeitos devastadores para quem depende da terra para produzir.

O que o produtor rural deve fazer na prática

A jurisprudência do STF, especialmente a tese fixada no REsp 2.122.024-06.2017.8.26.0000/STJ (Min. Regina Helena Costa), oferece fundamento sólido para contestar embargos ambientais mantidos sob invocação genérica do princípio da precaução. O produtor rural que se encontre nessa situação deve, antes de tudo, reunir e preservar toda a documentação que comprove a regularidade de sua atividade: licença ambiental vigente, autorização de desmatamento (quando aplicável), Cadastro Ambiental Rural, laudos técnicos, notas fiscais de insumos e qualquer elemento que demonstre o cumprimento das condicionantes ambientais. Essa documentação é a base para evidenciar que a atividade não opera em zona de incerteza científica — pressuposto sem o qual a precaução não se aplica.

Na esfera judicial, a estratégia deve concentrar-se em três frentes convergentes. A primeira consiste em demonstrar que a atividade é lícita, licenciada e de riscos conhecidos, afastando assim o pressuposto de incerteza científica que sustenta a precaução; como tivemos a oportunidade de tratar em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a ausência desse pressuposto desautoriza tanto a invocação do princípio quanto seus efeitos processuais, incluindo a inversão do ônus da prova. A segunda frente é exigir fundamentação concreta da decisão judicial que mantém o embargo, apontando o vício de motivação à luz do artigo 93, inciso IX, da Constituição Federal e dos parâmetros fixados pelo STF — decisões que se limitam a invocar a precaução sem analisar os pressupostos do embargo são nulas por ausência de fundamentação. A terceira frente é impugnar a inversão do ônus da prova no processo administrativo sancionador, demonstrando que a Súmula 618 do STJ se aplica a ações civis públicas e não ao regime punitivo, no qual a administração deve provar autoria, materialidade e culpabilidade.

O princípio da precaução é instrumento legítimo e relevante do direito ambiental, mas sua invocação tem limites que o próprio STF se encarregou de fixar. Não serve como fórmula mágica para dispensar fundamentação, não substitui a análise concreta dos pressupostos do ato administrativo, não inverte automaticamente o ônus da prova em processo sancionador e não transforma atividade lícita em suspeita permanente. Quando o Judiciário o utiliza dessa forma, não está sendo cauteloso — está sendo omisso. E contra a omissão jurisdicional, o remédio é técnica, prova e insistência qualificada no direito de defesa.