Vícios de competência em embargos ambientais e a defesa do produtor rural

Quando dois juízos se declaram incompetentes — e o produtor rural fica no limbo

Um proprietário de imóvel rural localizado em área de proteção ambiental federal ajuíza ação contra o município pedindo que se reconheça que seu terreno não está inserido em APP. O juízo estadual, ao perceber que a área integra unidade de conservação gerida pelo ICMBio, declina da competência para a Justiça Federal. O juízo federal, por sua vez, devolve os autos sob o argumento de que nenhum ente federal integra a relação processual e que a mera localização do imóvel em unidade de conservação não configura, automaticamente, interesse jurídico da autarquia gestora. Resultado: ninguém julga. O proprietário permanece impedido de obter energia elétrica, água, saneamento e alvará de construção — refém de uma disputa de competência que nada tem a ver com o mérito de seu direito. Esse cenário, longe de ser excepcional, ilustra um problema estrutural que afeta diretamente produtores rurais e proprietários de imóveis situados em zonas de interface entre a gestão ambiental federal, estadual e municipal.

O conflito negativo de competência instaurado nos autos do processo n.º 5005586-91.2023.8.24.0030, que chegou ao Superior Tribunal de Justiça, expõe com precisão cirúrgica como vícios e equívocos na definição da competência jurisdicional podem paralisar a tutela de direitos em matéria ambiental. E o que se observa nesse caso é replicável, com variações, no contencioso administrativo sancionador ambiental: a indefinição sobre qual órgão é competente para autuar, embargar ou julgar o processo administrativo gera nulidades que comprometem toda a cadeia punitiva. Se no âmbito judicial dois juízos conseguem travar uma ação por meses (ou anos) disputando quem não deve julgá-la, no âmbito administrativo o problema assume contornos ainda mais graves, porque o produtor rural suporta, durante a indefinição, os efeitos concretos e imediatos de embargos, multas e restrições de uso da propriedade.

A competência como pressuposto de validade do ato administrativo

A competência não é formalidade acessória do ato administrativo — é elemento constitutivo de sua validade. Todo ato praticado por agente ou órgão desprovido de competência nasce eivado de vício que contamina sua eficácia jurídica. No direito administrativo sancionador ambiental, isso significa que um auto de infração lavrado por agente incompetente, um embargo determinado por órgão sem atribuição legal para tanto, ou um julgamento proferido por autoridade que não detém competência para decidir são atos passíveis de anulação. A regra se aplica tanto à competência do agente autuante quanto à competência do órgão (IBAMA, ICMBio, órgão estadual ou municipal) e à competência da pessoa jurídica de direito público que atua no caso concreto.

Como observa Eduardo Fortunato Bim em Infraestrutura no Direito do Ambiente (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2016), “a possibilidade de convalidar atos maculados por vícios de competência é pacífica”, e acrescenta, citando Weida Zancaner, que “dentre os vícios convalidáveis se encontram os de competência. Não importa se a incompetência é do agente, da pessoa jurídica de direito público ou do órgão”. Essa observação é relevante por duas razões. A primeira é que ela reconhece, de forma inequívoca, que o vício de competência existe e se manifesta em diferentes camadas da estrutura administrativa. A segunda é que a possibilidade de convalidação não é automática nem irrestrita; ela depende de ato expresso da autoridade efetivamente competente e de que a convalidação não cause prejuízo ao administrado. Quando a administração simplesmente ignora o vício de competência e segue adiante com o processo sancionador, o que se tem não é convalidação, mas perpetuação da ilegalidade.

O conflito de competência como espelho do problema administrativo

O caso que tramitou perante o STJ (processo n.º 5005586-91.2023.8.24.0030) é particularmente instrutivo porque a decisão do juízo federal de Tubarão/SC explicita um raciocínio que deveria orientar, por analogia, a atuação dos órgãos ambientais no exercício do poder de polícia. O magistrado federal consignou que “a mera localização do imóvel em unidade de conservação federal não configura, automaticamente, interesse jurídico qualificado da autarquia gestora, especialmente quando os pedidos formulados não possuem relação direta com a gestão ambiental da área protegida”. Mas o juízo estadual, ao suscitar o conflito, argumentou em sentido contrário: sustentou que, por se tratar de imóvel inserido na Área de Proteção Ambiental da Baleia Franca, criada por Decreto Federal e gerida pelo ICMBio, a competência seria necessariamente federal.

Transposta essa lógica para o campo do direito administrativo sancionador, o paralelo é direto. Quantas vezes um produtor rural recebe embargo do IBAMA em área cuja fiscalização compete ao órgão estadual — ou, inversamente, é autuado pelo órgão estadual em matéria de competência federal? A sobreposição de atribuições entre os entes do SISNAMA gera, na prática, tanto a duplicidade de autuações (o bis in idem) quanto o vazio fiscalizatório, em que nenhum órgão assume a competência e o administrado fica em situação de indefinição. No caso judicial analisado, o proprietário ficou impedido de acessar serviços básicos enquanto dois juízos disputavam quem não deveria julgar sua causa. No caso administrativo, o produtor rural fica com a propriedade embargada, a atividade paralisada e o prejuízo econômico se acumulando enquanto a administração não resolve quem é competente para decidir.

O bis in idem e a duplicidade de embargos como vício de competência

Uma das manifestações mais graves do vício de competência no direito ambiental sancionador é a duplicidade de embargos sobre o mesmo fato e a mesma área. Quando o IBAMA e o órgão ambiental estadual lavram embargos simultâneos sobre idêntica conduta, o que se configura é bis in idem — a dupla punição pelo mesmo fato, vedada pelo ordenamento jurídico brasileiro como corolário do princípio do devido processo legal e da proporcionalidade. Conforme tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a competência fiscalizatória e licenciadora é o fio condutor que define qual órgão pode legitimamente lavrar o auto de infração e o respectivo embargo; a atuação fora dessa atribuição legal não se reveste de presunção de legitimidade, porque o exercício irregular da competência é, em si mesmo, uma ilegalidade.

O artigo 17 da Lei Complementar n.º 140/2011 estabeleceu regra clara ao dispor que compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização ambiental a lavratura de auto de infração e a instauração de processo administrativo para apuração de infrações. A norma buscou exatamente eliminar a sobreposição de competências que gerava — e ainda gera — insegurança jurídica para o administrado. Se a atividade é licenciada pelo órgão estadual, cabe ao órgão estadual fiscalizar e, consequentemente, autuar. O IBAMA atua de forma supletiva, nos termos do § 3.º do mesmo artigo, e sua intervenção pressupõe a inércia ou a incapacidade do órgão originariamente competente. E a competência supletiva não autoriza autuação simultânea; ela só se justifica quando o órgão competente não exerce sua atribuição. Embargar em duplicidade, portanto, não é zelo fiscalizatório — é ilegalidade.

A lição do caso concreto para a defesa administrativa

A fundamentação adotada pelo juízo federal no conflito de competência analisado oferece ao advogado que atua na defesa de produtores rurais autuados um argumento poderoso, que pode ser adaptado ao contencioso administrativo. O magistrado foi categórico ao afirmar que “a sistemática do art. 45 do CPC pressupõe intervenção prévia para justificar a remessa” e que não basta invocar abstratamente o interesse de ente federal para deslocar a competência. Em termos administrativos, o raciocínio equivale a dizer que não basta ao IBAMA invocar genericamente a proteção do meio ambiente para se arrogar competência fiscalizatória sobre atividade licenciada por órgão estadual. A competência precisa ser demonstrada concretamente, à luz da Lei Complementar n.º 140/2011 e da legislação aplicável, e não presumida a partir da mera localização geográfica do imóvel.

Conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), citando Weida Zancaner, “a Administração Pública tem o dever de restaurar o princípio da legalidade toda a vez que o tiver violado em razão da edição de atos viciados”, seja por meio da invalidação, seja por meio da convalidação. Quando a administração identifica que o embargo foi lavrado por órgão incompetente, ela tem duas alternativas legítimas: invalidar o ato (com todos os efeitos retroativos dessa invalidação) ou providenciar a convalidação pela autoridade efetivamente competente, desde que essa medida não cause prejuízo ao administrado. O que a administração não pode fazer é ignorar o vício e manter o embargo como se a competência fosse irrelevante. A competência é o primeiro elemento que se examina na validade do ato administrativo; sem ela, todos os demais requisitos (forma, motivo, objeto, finalidade) perdem sustentação.

A questão prática do saneamento e seus limites

Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “os vícios sanáveis são aqueles cuja correção não implica modificação do fato descrito no auto de infração” e “a norma deixa o momento para o despacho saneador ao alvedrio do agente público, podendo ocorrer a qualquer tempo quando o vício sanável for detectado pela autoridade competente”. Essa possibilidade de saneamento, contudo, tem limites que precisam ser compreendidos com rigor. O saneamento pressupõe que a autoridade competente o realize; se o próprio vício é de competência, o saneamento só pode ser feito pelo órgão que efetivamente detém a atribuição legal. Não pode o órgão incompetente “sanear” sua própria incompetência — isso seria uma contradição lógica e jurídica.

Na prática forense administrativa, o que se observa com frequência é a tentativa de convalidar vícios de competência por meio de simples despachos internos, sem fundamentação adequada e sem oportunizar ao autuado manifestação sobre o ponto. Essa conduta viola o contraditório e a ampla defesa garantidos pelo artigo 5.º, inciso LV, da Constituição Federal, e também pelo artigo 2.º da Lei n.º 9.784/1999, que rege o processo administrativo federal. O produtor rural que identifica vício de competência no embargo ou no auto de infração tem o direito de arguir essa nulidade em sua defesa administrativa, e a autoridade julgadora tem o dever de enfrentá-la de forma motivada antes de qualquer decisão sobre o mérito da infração.

O que o produtor rural deve fazer

A identificação do vício de competência exige atenção desde o primeiro contato com o auto de infração ou o termo de embargo. O produtor rural — diretamente ou por meio de seu advogado — deve verificar qual órgão lavrou o auto, qual agente o assinou, e se esse órgão é efetivamente competente para fiscalizar a atividade em questão, à luz da Lei Complementar n.º 140/2011 e da legislação estadual aplicável. Se a atividade é licenciada pelo órgão estadual e o auto foi lavrado pelo IBAMA sem que se demonstre a atuação supletiva nos termos legais, há vício de competência que deve ser arguido já na defesa administrativa. Se há duplicidade de embargos (estadual e federal) sobre o mesmo fato, a arguição do bis in idem é medida obrigatória.

Mas a arguição, por si só, não basta. É preciso fundamentá-la com precisão técnica, demonstrando concretamente que o órgão autuante não detém a competência que exerceu. Isso envolve identificar o ente licenciador da atividade, verificar se houve delegação ou acordo de cooperação que pudesse justificar a atuação do órgão federal, e examinar se a motivação do auto de infração indica algum fundamento para a competência supletiva. O caso analisado pelo STJ demonstra que mesmo na esfera judicial — onde os magistrados dispõem de formação técnica e aparato institucional —, a definição da competência gera controvérsia grave o suficiente para paralisar processos inteiros. No âmbito administrativo, onde os julgadores são servidores públicos com formação variada e sob pressão institucional para manter autuações, a defesa técnica bem fundamentada é a única garantia de que o vício será reconhecido.

A competência não é detalhe burocrático que se resolve por canetada — é garantia constitucional do administrado contra o exercício arbitrário do poder de polícia. Quando o órgão errado autua, o produtor rural não está apenas diante de um problema formal; está diante de um ato ilegítimo que restringe seu direito de propriedade e sua liberdade econômica sem base legal válida. Arguir o vício, documentá-lo e levá-lo às instâncias recursais (administrativas e, se necessário, judiciais) não é formalismo — é exercício do direito de defesa na sua expressão mais concreta.