Embargo ambiental sem fundamentação e a Lei 9.605/98

Embargo imposto pelo Ibama a atividade licenciada pelo estado e a exigência de fundamentação concreta

Um produtor rural no Piauí mantinha atividade de carvoejamento regularmente licenciada pela Secretaria de Meio Ambiente do Estado. O TRF-1 tratou o empreendimento como regularmente licenciado pelo órgão estadual competente. Ainda assim, o Ibama embargou a atividade e restringiu o acesso ao sistema DOF (Documento de Origem Florestal), sob a alegação de que a produção teria ultrapassado a capacidade licenciada, sem que o próprio relatório do Ibama trouxesse, segundo o TRF-1, elementos técnicos conclusivos que justificassem desconsiderar a licença estadual. A pergunta que se impõe é direta: pode o poder de polícia ambiental federal ser exercido dessa forma, sem motivação específica, contra empreendimento amparado por licença estadual vigente?

O caso chegou ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que reformou a sentença de primeiro grau e concedeu a segurança pleiteada pelo produtor, reconhecendo que o embargo administrativo carecia de fundamentação concreta e violava princípios basilares do ordenamento jurídico. O Ibama ainda tentou levar a discussão ao Superior Tribunal de Justiça, mas o relator, em decisão monocrática, conheceu do agravo e não conheceu do recurso especial nos autos do processo n. 00014121420094014000, porque rever o acórdão exigiria reexame de provas (Súmula 7 do STJ) e parte das questões não foi prequestionada; com isso, ficou mantido o acórdão favorável ao produtor rural. Como o STJ não examinou o mérito, a tese que fica é a do acórdão do TRF-1, que merece atenção detida de todos os que atuam no agronegócio e no direito ambiental administrativo sancionador.

A Lei 9.605/98 e o embargo como sanção administrativa que exige motivação

A Lei 9.605/1998, conhecida como Lei dos Crimes Ambientais, não se limitou à esfera penal. Seu Capítulo VI disciplinou as infrações administrativas ambientais e estabeleceu um rol de sanções que a administração pode aplicar no exercício do poder de polícia. O artigo 70 da lei define como infração administrativa ambiental “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”, enquanto o artigo 72 enumera as sanções cabíveis, entre as quais figura, no inciso VII, o “embargo de obra ou atividade”. O § 7º do mesmo artigo 72 condiciona a aplicação das sanções previstas nos incisos VI a IX — incluído o embargo — à constatação de que “o produto, a obra, a atividade ou o estabelecimento não estiverem obedecendo às prescrições legais ou regulamentares”.

Essa estrutura normativa revela algo que a prática administrativa frequentemente ignora: o embargo não é medida de aplicação automática ou discricionária no sentido vulgar do termo. Ele pressupõe a demonstração objetiva de que a atividade embargada efetivamente descumpre prescrições legais ou regulamentares. A redação do § 7º do artigo 72 não admite interpretação diversa. Quando o agente fiscalizador embarga uma atividade sem indicar, com precisão e concretude, qual prescrição legal ou regulamentar está sendo violada, a sanção padece de vício insanável de motivação. E motivação, no direito administrativo sancionador, não é formalidade — é requisito de validade do ato. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “a norma complementar decorre diretamente da lei que, em última instância, lhe dá o suporte jurídico e condiciona sua aplicação”, o que reforça que toda a cadeia normativa sancionadora — da Lei 9.605/98 ao Decreto 6.514/2008 — exige fundamentação concreta e vinculação estrita à legalidade.

O artigo 70, § 4º, da Lei 9.605/98 reforça essa exigência ao estabelecer que “as infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório”. A norma não distingue entre infrações mais ou menos graves; tampouco autoriza a aplicação de sanções restritivas como o embargo antes da conclusão do processo administrativo, salvo em situações de comprovado risco iminente ao meio ambiente — e mesmo nessas hipóteses, a motivação concreta permanece indispensável. Como tivemos a oportunidade de tratar na obra Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), a previsão do embargo na Lei 9.605/98 é lacônica e “nada estabelece sobre as diferentes ocasiões de sua utilização, seus requisitos, limites geográficos, procedimentos de imposição ou critérios para cessação”, o que torna ainda mais grave a imposição de embargos sem fundamentação técnica adequada.

Competência fiscalizatória e os limites da atuação supletiva do Ibama

O caso julgado pelo TRF da 1ª Região nos autos do processo n. 00014121420094014000 envolve uma dimensão que ultrapassa a simples exigência de motivação e adentra o terreno da competência fiscalizatória. O produtor rural possuía licença expedida pelo órgão ambiental estadual competente. A Lei Complementar nº 140/2011 é clara ao estabelecer que a fiscalização e a imposição de sanções administrativas ambientais devem ser realizadas, em regra, pelo ente federativo responsável pelo licenciamento da atividade. Aos demais órgãos cabe atuação subsidiária — e subsidiária pressupõe demonstração de omissão ou inércia do ente originariamente competente.

O acórdão do TRF-1 enfrentou essa questão com precisão, reconhecendo que “a competência primária para a autuação e aplicação de penalidades ambientais é do órgão licenciador, salvo demonstração de inércia, o que não restou comprovado nos autos”. Em outras palavras, o Ibama não demonstrou que o órgão estadual estava sendo omisso ou negligente na fiscalização da atividade licenciada. Simplesmente impôs o embargo por conta própria, desconsiderando a licença válida expedida pelo Estado do Piauí e atuando como se a competência fiscalizatória fosse ilimitada.

Essa postura suscita uma reflexão que vai além do caso concreto. Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), a Lei 9.605/98 “tratou de prever sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente”, devendo tais medidas legislativas “guardar correspondência com o regime protetivo ditado pela norma constitucional”. Essa correspondência inclui, necessariamente, o respeito à organização federativa das competências ambientais; o poder-dever de fiscalizar não autoriza a sobreposição desordenada de entes federativos sobre a mesma atividade, especialmente quando o ente competente está atuando. A proteção ambiental efetiva exige coordenação institucional, não conflito de atribuições que gera insegurança jurídica para quem opera dentro da legalidade.

A desproporcionalidade do embargo sem conclusão do processo administrativo

Um dos aspectos mais relevantes do acórdão mantido pelo STJ no processo n. 00014121420094014000 é o reconhecimento expresso de que “o embargo da atividade antes da conclusão do devido processo administrativo configura medida desproporcional, especialmente na ausência de elementos técnicos que justifiquem a sua imposição imediata”. Essa formulação é especialmente significativa porque enfrenta de modo direto uma prática recorrente dos órgãos ambientais federais, que tendem a tratar o embargo como providência cautelar de aplicação quase automática, sem atentar para a exigência constitucional de proporcionalidade.

O Decreto 6.514/2008, ao regulamentar a Lei 9.605/98, disciplina o embargo nos artigos 101, 108 e seguintes. O artigo 108 estabelece que o embargo “tem por objetivo impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada, devendo restringir-se exclusivamente ao local onde verificou-se a prática do ilícito”. Note-se a exigência de que haja ilícito verificado — não suposto, não presumido, mas efetivamente constatado. O artigo 15-A, por sua vez, determina que o embargo “restringe-se aos locais onde efetivamente caracterizou-se a infração ambiental, não alcançando as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade ou posse ou não correlacionadas com a infração”.

Quando o Ibama embarga a totalidade de uma atividade de carvoejamento regularmente licenciada, restringindo inclusive o acesso ao sistema DOF — instrumento essencial para o transporte e a comercialização legal de produtos florestais —, sem demonstrar de forma concreta e documentada qual infração foi efetivamente cometida, ultrapassa os limites do poder de polícia e ingressa no terreno do arbítrio. A restrição ao DOF, em particular, produz efeitos econômicos devastadores; equivale, na prática, a uma interdição total do negócio, mesmo que o embargo formalmente se refira apenas a uma parcela da atividade. Como observa Terence Trennepohl em Direito Ambiental Brasileiro (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2021), as medidas administrativas ambientais “são geralmente representadas pela repressão e pelas práticas de cunho ordenatório”, e quando essas medidas resultam no esvaziamento da atividade econômica lícita sem fundamentação técnica proporcional, o Estado falha em sua função ordenadora e passa a exercer mera coerção.

O que a decisão significa para produtores rurais e advogados

A manutenção do acórdão pelo STJ no processo n. 00014121420094014000 decorreu de óbices processuais, sem exame do mérito pela Corte Superior. Ainda assim, o acórdão do TRF-1, que se apoia na jurisprudência daquele tribunal sobre a competência do órgão licenciador, pode ser sintetizado em três premissas úteis para casos semelhantes. Primeiro, o embargo ambiental exige motivação concreta e específica; a mera alegação genérica de excesso de produção ou de irregularidade não supre a exigência de fundamentação. Segundo, quando a atividade é licenciada por órgão estadual, a atuação fiscalizatória do Ibama é subsidiária e depende da demonstração de omissão do ente competente. Terceiro, a imposição de embargo antes da conclusão do processo administrativo é desproporcional quando não há elementos técnicos que evidenciem risco iminente de dano ambiental.

Para o produtor rural que se encontra em situação análoga — atividade embargada pelo Ibama apesar de licença estadual válida, ou embargo imposto sem fundamentação técnica adequada —, a orientação prática é clara. A via do mandado de segurança permanece o instrumento processual mais eficaz para a tutela imediata do direito líquido e certo de exercer atividade econômica regularmente licenciada. Mas o mandado de segurança exige demonstração robusta da ilegalidade do ato coator, o que pressupõe a reunião cuidadosa de documentação: licença ambiental vigente, comprovação de regularidade perante o órgão estadual, cópia integral do termo de embargo com análise de sua fundamentação (ou da ausência dela), e eventuais laudos técnicos que afastem a alegação de irregularidade.

No âmbito administrativo, a defesa contra o auto de infração deve atacar tanto a competência do Ibama para a autuação quanto a ausência de motivação concreta do embargo, invocando expressamente o artigo 72, § 7º, da Lei 9.605/98 e os artigos 15-A e 108 do Decreto 6.514/2008. A defesa administrativa bem fundamentada, mesmo quando não resulta em anulação imediata na esfera do próprio Ibama, constrói o lastro probatório e argumentativo para a eventual judicialização.

Proteção ambiental e segurança jurídica não são antônimos

A tentação de tratar qualquer questionamento a um embargo ambiental como manifestação de descaso com o meio ambiente é um vício argumentativo que precisa ser enfrentado com clareza. Questionar a legalidade de um embargo não é questionar a necessidade de proteção ambiental. É exigir que o Estado proteja o meio ambiente dentro dos limites do ordenamento jurídico — com motivação, com proporcionalidade, com respeito ao devido processo e com observância das competências federativas. O artigo 170, inciso VI, da Constituição Federal, expressamente invocado pelo TRF-1 no acórdão em análise, estabelece que a ordem econômica observa a defesa do meio ambiente, mas o faz no contexto de uma economia fundada na livre iniciativa e na valorização do trabalho humano. Esses vetores constitucionais não se anulam; articulam-se.

O produtor rural que opera com licença válida, que cumpre as condicionantes ambientais e que se submete à fiscalização do órgão competente tem direito à segurança jurídica. Embargar sua atividade sem demonstrar concretamente qual norma foi violada, sem comprovar a inércia do órgão licenciador estadual e sem aguardar sequer a conclusão do processo administrativo não é exercício legítimo do poder de polícia — é abuso. E contra o abuso, o ordenamento jurídico oferece remédios eficazes, como demonstra o desfecho do processo n. 00014121420094014000. O que se exige do produtor é diligência na documentação e na regularização de sua atividade; o que se exige do advogado é domínio técnico da legislação ambiental sancionadora e da jurisprudência que a interpreta. Ambos devem agir com a convicção de que o direito está do lado de quem cumpre a lei — e não do lado de quem a invoca sem fundamentação para restringir direitos.