Prescrição Intercorrente em Auto de Infração Fitossanitária do INDEA/MT
VARA ESPECIALIZADA DO MEIO AMBIENTE
Um produtor rural foi autuado em maio de 2019 pelo Instituto de Defesa Agropecuária de Mato Grosso (INDEA/MT) por suposto descumprimento do calendário de plantio de soja, resultando na lavratura do Auto de Infração nº 001/38/2019. Após a decisão administrativa de primeira instância, proferida em julho de 2020, o processo permaneceu sem movimentação eficaz por mais de quatro anos, sendo a decisão de segunda instância prolatada somente em novembro de 2024. Diante dessa inércia prolongada, o impetrante impetrou Mandado de Segurança postulando o reconhecimento da prescrição intercorrente e a consequente anulação do auto de infração.
A questão jurídica central consistiu em definir se a prescrição intercorrente prevista no artigo 19, § 2º, do Decreto Estadual nº 1.986/2013, aplicável aos processos administrativos ambientais, poderia ser estendida por analogia às infrações de natureza fitossanitária processadas pelo INDEA/MT, diante da omissão normativa do Decreto Estadual nº 1.651/2013 que rege aquele órgão. Secundariamente, o tribunal examinou se os despachos de mero encaminhamento praticados no interregno seriam aptos a interromper o prazo prescricional, e se a distinção entre infrações sanitárias e ambientais seria suficiente para afastar a garantia da segurança jurídica do administrado.
A Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá concedeu a segurança para reconhecer a prescrição intercorrente no processo administrativo nº INDEAMT-PRO-2024/05851 e, por consequência, declarar a nulidade do Auto de Infração nº 001/38/2019 e da multa dele decorrente, em sentença sujeita a reexame necessário. O juízo fundamentou a decisão na aplicação analógica do Decreto Estadual nº 1.986/2013 às infrações fitossanitárias de natureza híbrida, reconhecendo que o hiato de 4 anos, 4 meses e 25 dias entre as instâncias administrativas supera amplamente o prazo trienal legalmente previsto. A decisão reafirmou que despachos de mero encaminhamento não interrompem o curso prescricional por não constituírem atos inequívocos de apuração dos fatos.
Contexto do julgamento
O caso teve origem na lavratura do Auto de Infração nº 001/38/2019 pelo Instituto de Defesa Agropecuária de Mato Grosso (INDEA/MT) em face de um produtor rural, autuado em 8 de maio de 2019 por suposto descumprimento do calendário estadual de plantio de soja — medida fitossanitária adotada no Estado de Mato Grosso para controle da ferrugem asiática e outras pragas agrícolas de impacto econômico e ambiental significativo. Instaurado o processo administrativo sancionador, a decisão de primeira instância foi proferida em 3 de julho de 2020, sem que, após esse marco, o feito tivesse qualquer movimentação efetiva de instrução ou julgamento até a prolação da decisão de segunda instância pela Junta Administrativa de Recursos de Infrações (JARI), ocorrida apenas em 28 de novembro de 2024.
Diante dessa paralisação de mais de quatro anos, o impetrante impetrou Mandado de Segurança perante a Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá, postulando o reconhecimento da prescrição intercorrente e a consequente anulação do crédito não tributário constituído pela multa administrativa. O pedido liminar foi inicialmente indeferido pelo juízo de primeiro grau, sob o fundamento de que a infração teria natureza exclusivamente sanitária, não se sujeitando às normas de prescrição ambiental. Interposto Agravo de Instrumento, a Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo do TJMT deu parcial provimento ao recurso, reconhecendo a plausibilidade da tese prescricional e determinando o retorno dos autos para reavaliação do pedido liminar; o mérito foi depois julgado por sentença, sujeita a reexame necessário.
O Estado de Mato Grosso e o Ministério Público sustentaram, em suas manifestações, que o Decreto Estadual nº 1.651/2013 — diploma regulador das atividades do INDEA — não prevê a prescrição intercorrente, e que o entendimento firmado no IRDR Tema 09 do TJMT seria restrito às infrações ambientais em sentido estrito, não alcançando as infrações de natureza fitossanitária. A despeito desses argumentos, o juízo especializado concluiu pela concessão da segurança, consolidando uma importante tese sobre os limites temporais do poder sancionador estatal em matéria agroeconômica e ambiental.
Fundamentos da decisão
O ponto de partida da fundamentação reside no reconhecimento da natureza jurídica híbrida das infrações fitossanitárias relacionadas ao calendário de plantio de soja. O juízo, apoiado no acórdão do agravo de instrumento julgado nos próprios autos, assentou que tais condutas não se encerram no campo sanitário-agropecuário, pois produzem reflexos diretos sobre o meio ambiente e a saúde pública, elementos que as aproximam ontologicamente das infrações ambientais reguladas pelo Decreto Estadual nº 1.986/2013. Essa premissa foi decisiva para autorizar a aplicação analógica do artigo 19, § 2º, daquele decreto, que estabelece o prazo de três anos para a configuração da prescrição intercorrente nos processos administrativos ambientais, suprindo a lacuna normativa existente no decreto regulador do INDEA. A mesma lógica que orienta a compreensão sobre o embargo ambiental — instrumento de controle da Administração Pública sobre atividades lesivas ao meio ambiente — impõe que o exercício do poder sancionador seja pautado por limites temporais claros, sob pena de converter a penalidade em instrumento de opressão indefinida ao administrado.
O juízo destacou que o intervalo de 4 anos, 4 meses e 25 dias verificado entre a decisão de primeira instância (julho de 2020) e a decisão da JARI (novembro de 2024) supera em muito o prazo trienal legalmente estabelecido, configurando de forma inequívoca a prescrição intercorrente. Ressaltou-se, ainda, que os despachos de mero encaminhamento praticados nesse interregno — como remessas de autos e juntadas burocráticas — não possuem aptidão para interromper o curso do prazo prescricional, por não constituírem atos inequívocos de apuração dos fatos ou de impulsionamento efetivo do processo punitivo, conforme jurisprudência consolidada tanto no âmbito administrativo quanto no judicial. A decisão também invocou os princípios constitucionais da eficiência administrativa (art. 37, caput, da Constituição Federal), da segurança jurídica e da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, da CF), concluindo que chancelar a sanção após tamanha inércia estatal equivaleria a premiar a ineficiência da Administração em detrimento da estabilidade das relações jurídicas do cidadão.
No plano da teleologia normativa, o juízo ponderou que a função pedagógica e punitiva da multa administrativa se esvazia com o decurso excessivo do tempo, pois a reprimenda deixa de cumprir seu papel preventivo e intimidatório quando aplicada anos após a conduta supostamente irregular. Essa perspectiva finalística reforça a necessidade de que o Estado exerça seu poder de polícia administrativa dentro de prazos razoáveis, sob controle judicial efetivo, assegurando que o processo administrativo sancionador não se torne um instrumento de constrangimento perpétuo ao particular.
Alcance da decisão
A sentença da Vara Especializada do Meio Ambiente de Cuiabá adota, na linha do acórdão do agravo de instrumento julgado nos próprios autos, a tese de que as infrações fitossanitárias com repercussão ambiental — como o descumprimento do calendário de plantio de soja — possuem natureza híbrida que autoriza a aplicação analógica das normas de prescrição intercorrente previstas no Decreto Estadual nº 1.986/2013, independentemente da origem sanitária da norma infringida. Essa orientação parte do IRDR nº 1012668-37.2022.8.11.0000 (Tema 09 do TJMT), que pacificou a aplicação da prescrição intercorrente trienal nos processos administrativos ambientais do Estado de Mato Grosso, e a estende, por analogia, para além das infrações ambientais stricto sensu. O precedente é relevante para produtores rurais, advogados e gestores públicos que lidam com autuações do INDEA/MT, pois delimita com clareza o ônus de a Administração manter o processo em andamento efetivo sob pena de extinção da punibilidade.
O julgado também firmou a tese de que a omissão normativa de decreto regulador específico não pode ser utilizada como fundamento para afastar a prescrição intercorrente, pois o sistema jurídico não tolera lacunas que perpetuem indefinidamente situações de incerteza para o administrado. Precedente análogo foi identificado no julgamento de Agravo Interno pelo próprio TJMT, em caso envolvendo armazenamento irregular de agrotóxicos processado pelo INDEA/MT, no qual a Corte manteve sentença que aplicou o Decreto Estadual nº 1.986/2013 por analogia e reconheceu a prescrição intercorrente, demonstrando a tendência de consolidação dessa orientação na jurisprudência mato-grossense. Esses precedentes indicam que o TJMT tem aplicado esse entendimento aos processos sancionadores do INDEA/MT, privilegiando a segurança jurídica e a eficiência processual.