AREsp 2661898/MS (2024/0205893-9) RELATOR : MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES AGRAVANTE : AGUAS GUARIROBA SA ADVOGADOS : TÂMILA CERIOLI - MS022783 MARCO ANTONIO DACORSO - MS014777 AGRAVANTE : MUNICÍPIO DE CAMPO GRANDE ADVOGADO : EDMIR FONSECA RODRIGUES - MS006291 AGRAVADO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL
DECISÃO
Trata-se de agravos interpostos das decisões que inadmitiram os recursos especiais nos quais o Município de Campo Grande e Água de Guariroba S/A se insurgiram, com fundamento no art. 105, inciso III, alíneas a e c, da Constituição Federal, contra o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Mato Grosso do Sul assim ementado (fls. 1090/1091):
EMENTA – APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRELIMINAR – AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR – REJEITADA – MÉRITO – CUMPRIMENTO ESPONTÂNEO DAS OBRIGAÇÕES IMPOSTAS – NÃO VERIFICADO – REDUÇÃO DA ASTREINTES – REJEITADA – SENTENÇA MANTIDA – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. Discute-se no presente recurso: a) o cumprimento espontâneo das obrigações impostas à concessionária; e b) o valor fixado a título de astreintes. 2. Não restou comprovada a inexistência dos problemas identificados no relatório de vistoria realizado pelo Departamento Especial de Apoio às Atividades de Execução da Procuradoria Geral de Justiça de Mato Grosso do Sul ou o cumprimento dos problemas elencados na exordial. 3. O cumprimento das obrigações impostas em sede de julgamento devem ser analisadas em sede de cumprimento seja ele definitivo ou provisório, não cabendo a este juízo o seu julgamento. 4. O Juiz poderá, de ofício ou a requerimento, para a efetivação da tutela específica ou a obtenção de tutela pelo resultado prático equivalente, determinar as medidas necessárias à satisfação do exequente (art. 536, CPC/15). A aplicação de multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito (art. 537, CPC/2015). 5. A astreinte, num primeiro momento, deve mesmo ser fixada em quantia elevada, de modo a inibir o devedor que intenciona descumprir a obrigação e sensibilizá-lo de que é muito mais vantajoso cumpri-la do que pagar a respectiva pena pecuniária. Somente em hipótese de descumprimento, factível ou potencial num segundo momento, portanto , é que se justifica cogitar de eventual redução da multa cominatória inicialmente fixada, mesmo porque não há interesse em fazê-lo de forma meramente pragmática. Precedentes do STJ. 6. O montante arbitrado não se revela exorbitante, pelo contrário, está de acordo com os princípios constitucionais da efetividade do processo, da razoabilidade e da proporcionalidade. 7. Apelação conhecida e não provida.
EMENTA – RECURSO ADESIVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – PRELIMINAR – CERCEAMENTO DE DEFESA – AFASTADA – MÉRITO – CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – NÃO CONFIGURA – DANO AMBIENTAL – RESERVA DO POSSÍVEL – DEVER DE ADOTAR MEDIDAS QUE EVITEM NOVOS DANOS – SENTENÇA MANTIDA – RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. Discute-se no recurso adesivo, a competência da Administração Pública Municipal quanto à conveniência e oportunidade para a realização de serviços, previsibilidade de rubrica na Lei orçamentária em vigor e necessidade da reserva do possível. 2. Ao juiz é permitida a prolação de sentença quando entender que as provas carreadas aos autos são suficientes para a formação de seu convencimento, sendo documentos dos autos suficientes para o julgamento da lide. 3. Não há dúvidas de que a determinação contida na sentença encontra amparo na Constituição Federal, especialmente porque há evidente omissão da Administração Pública Municipal, de modo que é admitida a intervenção do Poder Judiciário sem que haja violação ao princípio da separação dos poderes. 4. A argumentação de impossibilidade de cumprimento da obrigação em razão da reserva do possível somente é coerente quanto o ente demonstrar a insuficiência de recursos, não bastando a mera alegação, ônus do qual não se desincumbiu o Município recorrente. 5. Recurso Adesivo conhecido e não provido.
Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 1159/1175).
Nas razões de seu recurso especial às fls. 1317/1345, o Município de Campo Grande alega violação dos arts. 7, § 2, inciso III, da Lei 8.666/1993; 37 da Lei Complementar 101/2000; 2 e 5 da Lei 4.320/1964; e 2 e 37 da Constituição Federal.
Sustenta ofensa ao art. 7, § 2, inciso III, da Lei 8.666/1993, ao afirmar que a condenação impôs execução de obras e serviços sem observância do projeto básico e do projeto executivo, e sem previsão de recursos no cronograma, o que inviabilizaria licitações e contratações no prazo de 90 dias (fls. 1332/1334).
Aponta violação do art. 37 da Lei Complementar 101/2000, ao defender que a determinação judicial ignora limites da responsabilidade fiscal e exige ações sem a necessária programação orçamentária (fls. 1329/1334).
Aponta violação dos arts. 2 e 5 da Lei 4.320/1964, ao alegar que não há previsão das despesas na Lei de Orçamento e que são vedadas dotações globais para atender indistintamente a despesas, o que impediria o cumprimento da obrigação nas condições fixadas (fls. 1333/1335).
Argumenta que os arts. 2 e 37 da Constituição Federal foram violados, porque a decisão teria interferido na discricionariedade administrativa e na separação dos poderes, impondo execução de obras e serviços em prazo exíguo e sem demonstração de má gestão, em cenário de crise fiscal (fls. 1329/1344).
A parte recorrente aponta divergência jurisprudencial às fls. 1339/1341.
A Águas Guariroba S.A., por sua vez, nas razões de seu recurso especial às fls. 1188/1205, alega violação dos arts. 186 do Código Civil (CC); 17 do Código de Processo Civil (CPC); e 489, § 1, inciso IV, do CPC.
Sustenta ofensa ao art. 489, § 1, inciso IV, do CPC, por ausência de enfrentamento de argumentos capazes de infirmar a conclusão adotada, notadamente quanto à eficiência da rede de esgotamento sanitário e aos relatórios técnicos juntados, e requer, subsidiariamente, o reconhecimento de negativa de prestação jurisdicional (fls. 1196/1198 e 1204/1205).
Aponta violação do art. 186 do CC, ao afirmar inexistência de ato ilícito e de nexo causal entre os extravasamentos e conduta da concessionária, indicando como causas conexões indevidas de águas pluviais e má utilização pelos usuários (fls. 1199/1203).
Aponta violação do art. 17 do CPC, ao afirmar falta de interesse de agir do Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul, porque a concessionária já realizava vistorias, manutenção e correção de problemas há longa data, e o fato narrado seria pontual (fls. 1203/1204).
Contrarrazões apresentadas às fls. 1356/1371.
Quando do juízo de admissibilidade, os recursos especiais não foram admitidos, razão pela qual foram interpostos os agravos em recurso especial por ambas as partes.
É o relatório.
Os agravantes refutaram adequadamente a decisão de admissibilidade; passo ao exame dos recursos especiais.
Na origem, cuida-se de ação civil pública, cujo pedido principal visa compelir o Município e a concessionária a executar medidas de saneamento básico e drenagem pluvial na área indicada. A sentença julgou a ação parcialmente procedente para condenar as rés em obrigações de fazer relacionadas ao saneamento básico do Município de Campo Grande (fls.640/650). O TJMS negou provimento aos recursos dos réus (fls.1090/1103).
O Município de Campo Grande aduz a violação aos artigos 7, § 2, inciso III, da Lei 8.666/1993; 37 da Lei Complementar 101/2000; 2 e 5 da Lei 4.320/1964; e 2 e 37 da Constituição Federal.
A ofensa aos artigos da Lei 8.666/93, da Lei Complementar 101/00 e da Lei 4.320/64 refere-se, em linhas gerais, à possibilidade do Poder Judiciário determinar a efetivação de políticas públicas.
Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, o controle de políticas públicas pelo Poder Judiciário é cabível nas hipóteses em que há necessidade de assegurar o mínimo existencial. Entendo ser esse o caso dos autos, que pretende a implementação de medidas básicas de saneamento no Bairro Jardim São Bento no Município de Campo Grande.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE SANEAMENTO. ART. 25 DA LEI N. 8.987/95. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADUAL. PRECEDENTES. CONTROLE JURISDICIONAL. POSSIBILIDADE. OFENSA À SEPARAÇÃO DOS PODERES NÃO CONFIGURADA. RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO. ACÓRDÃO ANCORADO NO SUBSTRATO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.
1. Na origem, cuida-se de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado do Amazonas em face do Município de Manaus com o fim de compelir a edilidade a realizar obras de saneamento básico.
2. No caso, o Sodalício a quo não se pronunciou sobre a matéria versada no dispositivo de lei apontado como violado (art. 25 da Lei n. 8.987/95), apesar de instado a fazê-lo por meio dos competentes embargos de declaração. Nesse contexto, caberia à parte recorrente, nas razões do apelo especial, indicar ofensa ao art. 1.022 do CPC, alegando a existência de possível omissão, providência da qual não se desincumbiu. Incide, pois, o óbice da Súmula 211/STJ.
3. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça trilha o entendimento de que o Ministério Público detém legitimidade ativa para o ajuizamento de ação civil pública que objetiva a implementação de políticas públicas ou de repercussão social, como o saneamento básico ou a prestação de serviços públicos.
4. Em se tratando de ação civil pública destinada à implementação de políticas públicas de saneamento básico, cabe ao Poder Judiciário assegurar a consecução dos direitos da coletividade e determinar providências aos entes federados, sem que isso implique ofensa ao princípio da separação dos poderes. No caso, a instância a quo dirimiu a controvérsia em consonância com os precedentes desta Corte de Justiça, bem como do Supremo Tribunal Federal.
5. Ademais, a alteração das premissas adotadas pela Corte de origem, tal como colocada a questão nas razões recursais, a fim de afastar a responsabilidade do município recorrente pela realização das obras de saneamento, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ.
6. Agravo interno não provido.
(AgInt no REsp n. 1.969.844/AM, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 22/4/2024, DJe de 25/4/2024, sem destaque no original.)
PROCESSUAL CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESERVA DO POSSÍVEL. INÉRCIA DO PODER COMPETENTE AUTORIZA ATUAÇÃO EXCEPCIONAL DO PODER JUDICIÁRIO PARA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PREVISTAS CONSTITUCIONALMENTE. NÃO FIGURA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PELO PODER JUDICIÁRIO NO QUE SE REFERE AO DIREITO AMBIENTAL. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.
I - Na origem, trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal contra o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA objetivando a condenação da autarquia para que promova a adequação da Barragem do Refúgio Banhado dos Pachecos. Na sentença o pedido foi julgado procedente.
No Tribunal a quo, a sentença foi parcialmente reformada. Nesta Corte, deu-se provimento ao recurso especial do MPF para reestabelecer a sentença.
II - Ante a demora ou inércia do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas para o cumprimento de deveres previstos no ordenamento constitucional, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível.
Precedentes: REsp n. 1.367.549/MG, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 8/9/2014; ARE n. 1.368.926 AgR, Relator(a): Edson Fachin, Segunda Turma, julgado em 22/5/2023, Processo Eletrônico DJe-s/n Divulgado em 31/5/2023 Publicado em 1º/6/2023; RE n. 1.008.166, Relator(a): Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 22/9/2022, Processo Eletrônico Repercussão Geral - Mérito DJe-s/n divulgado em 19/4/2023 publicado em 20/4/2023.
III - De modo convergente, a jurisprudência desta Corte Superior consolidou o entendimento de que, diante da inércia ou morosidade do Poder Público competente, é legítima, em caráter excepcional, a atuação do Poder Judiciário para determinar medidas destinadas a assegurar direitos constitucionalmente reconhecidos como essenciais e a efetivar políticas públicas de interesse social, mormente no Direito Ambiental, sem que tal intervenção configure violação do princípio da separação de poderes, à reserva do possível ou à esfera da discricionariedade administrativa. Nesse sentido: REsp n. 1.804.607/MS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/9/2019, DJe de 11/10/2019; AgInt no AgInt no AREsp n. 2.108.655/CE, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 11/3/2024, DJe de 2/4/2024; AgInt no REsp n. 1.496.383/SC, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 9/5/2022, DJe de 12/5/2022.)
IV - Agravo interno improvido.
(AgInt no AREsp n. 2.994.979/RS, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 18/3/2026, DJEN de 23/3/2026, sem destaque no original.)
Ademais, a elaboração eventual dos projetos básico e executivo podem ser realizadas no momento de execução da sentença.
A impossibilidade financeira não foi demonstrada no curso do processo, como ressaltado pelo Tribunal de origem (fls.1103):
Assim, não merece prosperar os argumentos do Município de que sua condenação ofende o princípio da reserva do possível, comprometendo o orçamento, uma vez que a argumentação de impossibilidade de cumprimento da obrigação em razão da reserva do possível somente é coerente quanto o ente demonstrar a insuficiência de recursos, não bastando a mera alegação, ônus do qual não se desincumbiu o Município recorrente Portanto, o ente municipal deve ser condenado a executar as obras que forem necessárias, a fim de limpar e desobstruir bueiros e tubulações da rede de drenagem de águas pluviais, bem como executar ações em prol do saneamento básico municipal no Bairro Jardim São Bento, já que o dano ambiental encontra-se devidamente caracterizado nos autos.
Permitir a discussão desse ponto em sede de recurso especial demandaria o revolvimento da matéria probatória, o que é vedado, nos termos da Súmula 7 do STJ.
Em relação à alegada afronta aos artigos 2 e 37 da Constituição Federal.(CF), é incabível o recurso especial quanto ao ponto por se tratar de matéria a ser veiculada em recurso extraordinário, cuja apreciação é da competência do Supremo Tribunal Federal; o contrário implicaria usurpação de competência (art. 102, III, da CF).
Nessa mesma linha:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INCORRÊNCIA. REINTERPRETAÇÃO DO ALCANCE DA TESE FIRMADA EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA DO STF. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
[...]
IV - Não compete a este Superior Tribunal a análise de suposta violação a dispositivos constitucionais, ainda que para efeito de prequestionamento, sob pena de usurpação da competência reservada ao Supremo Tribunal Federal. Precedentes.
[...]
VI - Agravo Interno improvido.
(AgInt no REsp n. 1.836.774/PR, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 10/8/2020, DJe de 14/8/2020, sem destaques no original.)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. PENSÃO MILITAR. FILHA. REQUISITOS DO ART. 7º DA LEI 3.765/60 C/C LEI 8.216/91. ALEGADA OMISSÃO ACERCA DE VIOLAÇÃO A DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS. AFERIÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE, EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. ALEGADA OFENSA AO ART. 535 DO CPC/73. NÃO OCORRÊNCIA. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DO DISPOSITIVO LEGAL QUE, EM TESE, TERIA RECEBIDO INTERPRETAÇÃO DIVERGENTE DAQUELA FIRMADA POR OUTROS TRIBUNAIS. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF, APLICADA POR ANALOGIA. IMPOSSIBILIDADE DE APRECIAÇÃO DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL, EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL, SOB PENA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
[...]
V. Do exame do julgado combatido e das razões recursais, verifica-se que a solução da controvérsia possui enfoque eminentemente constitucional. Dessa forma, compete ao Supremo Tribunal Federal eventual reforma do acórdão recorrido, no mérito, sob pena de usurpação de competência inserta no art. 102 da Constituição Federal. Precedentes do STJ (AgRg no AREsp 584.240/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, DJe de 03/12/2014; AgRg no REsp 1.473.025/PR, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 03/12/2014).
VI. Agravo interno improvido.
(AgInt no REsp n. 1.377.313/CE, relatora Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 18/4/2017, DJe de 26/4/2017, sem destaques no original.)
O dissidio jurisprudencial também não merece provimento, pois baseia-se nos mesmos argumentos refutados em relação à violação de legislação federal.
A Águas Guariroba S.A. alega violação dos arts. 186 do Código Civil (CC); 17 do Código de Processo Civil (CPC); e 489, § 1, inciso IV, do CPC.
Inexiste a alegada violação do art. 489 do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, tendo o Tribunal de origem apreciado fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade.
A parte recorrente sustenta omissão da instância ordinária no tocante à eficiência da rede de esgotamento sanitário e aos relatórios técnicos juntados.
Todavia, conforme se depreende da análise do acórdão recorrido, o Tribunal de origem, de modo expresso, fundamentado e coeso, enfrentou cada um dos pontos, tendo concluído pela ausência de obras eficientes no bairro (fls.1094/1096):
Na espécie, restou comprovada a omissão do Município de Campo Grande em promover obras eficientes na rede de drenagem de águas pluviais, falta de limpeza das bocas de lobo e tubulações da rede de drenagem e a construção inadequada de quebra-molas e passeios públicos no Bairro Jardim São Bento, bem como o dano decorrente na omissão da Concessionária Águas Guariroba S/A relativo ao transbordamento, empoçamento e escoamento de esgoto bruto na Avenida Rodolfo José Pinho, na praça e canteiro central, motivo pelo qual se verifica a existência do interesse de agir do Ministério Público, porquanto presente a necessidade de utilização do Poder Judiciário para obtenção do bem da vida pretendido. Rejeito a preliminar de ausência de interesse de agir. (...) Ademais, como observado pelo juízo a quo na sentença de f. 643-644, a apelante não comprovou a inexistência dos problemas identificados no relatório de vistoria realizado pelo Departamento Especial de Apoio às Atividades de Execução da Procuradoria Geral de Justiça de Mato Grosso do Sul ou que cumpriu com efetividade os problemas elencados na exordial.
É importante ressaltar que o contraponto aos argumentos das partes não demanda a citação literal de suas palavras ou dos mesmos dispositivos legais. É suficiente que haja fundamentação fática e jurídica coerente e adstrita ao que se debate nos autos.
A Concessionária sustenta, ainda, a ofensa aos artigos 186 do CC e 17 do CPC, pela inexistência de ato ilícito e de nexo causal, além da ausência de interesse de agir do Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul, porque a concessionária já realizava a correção de problemas há longa data.
Nos exatos termos do acórdão recorrido, o TJMS assim se manifestou (fls.1094/1096):
Na espécie, restou comprovada a omissão do Município de Campo Grande em promover obras eficientes na rede de drenagem de águas pluviais, falta de limpeza das bocas de lobo e tubulações da rede de drenagem e a construção inadequada de quebra-molas e passeios públicos no Bairro Jardim São Bento, bem como o dano decorrente na omissão da Concessionária Águas Guariroba S/A relativo ao transbordamento, empoçamento e escoamento de esgoto bruto na Avenida Rodolfo José Pinho, na praça e canteiro central, motivo pelo qual se verifica a existência do interesse de agir do Ministério Público, porquanto presente a necessidade de utilização do Poder Judiciário para obtenção do bem da vida pretendido. Rejeito a preliminar de ausência de interesse de agir. (...) Ademais, como observado pelo juízo a quo na sentença de f. 643-644, a apelante não comprovou a inexistência dos problemas identificados no relatório de vistoria realizado pelo Departamento Especial de Apoio às Atividades de Execução da Procuradoria Geral de Justiça de Mato Grosso do Sul ou que cumpriu com efetividade os problemas elencados na exordial.
O Tribunal de origem reconheceu a existência dos danos decorrentes da má prestação do serviço público, o que configurou o interesse de agir do Ministério Público.
Entendimento diverso, conforme pretendido, implicaria o reexame do contexto fático-probatório dos autos, circunstância que redundaria na formação de novo juízo acerca dos fatos e das provas, e não na valoração dos critérios jurídicos concernentes à utilização da prova e à formação da convicção, o que impede o conhecimento do recurso especial quanto ao ponto.
Incide no presente caso a Súmula 7 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), segundo a qual "a pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial".
Ante o exposto, conheço do agravo para negar provimento ao recurso especial do Município de Campo Grande e conheço do agravo interposto pela Aguas de Guariroba S/A para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, a ele negar provimento.
Publique-se. Intimem-se.
Relator PAULO SÉRGIO DOMINGUES
