TRF3 mantém suspensão cautelar de cadastro no SISPASS por dado falso de anilha

PODER JUDICIÁRIO Tribunal Regional Federal da 3ª Região 3ª Turma Avenida Paulista, 1842, Bela Vista, São Paulo - SP - CEP: 01310-936 https://www.trf3.jus.br/balcao-virtual APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5032392-47.2022.4.03.6100 RELATOR: RUBENS ALEXANDRE ELIAS CALIXTO APELANTE: ADEILSON SOUZA DA SILVA ADVOGADO do(a) APELANTE: WILLIANS ANTONIO ARRUDA - SP466329-A ADVOGADO do(a) APELADO: CRISTIANO MEYER BARBUDA APELADO: INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS, SUPERINTENDENTE DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS EM SÃO PAULO FISCAL DA LEI: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL - PR/SP RELATÓRIO O EXMO. SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS CALIXTO (RELATOR): Trata-se de mandado de segurança impetrado por ADEILSON SOUZA DA SILVA contra ato atribuído ao SUPERINTENDENTE DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS EM SÃO PAULO. Consta da petição inicial que o impetrante é criador de pássaros autorizado e registrado junto ao IBAMA sob o nº 7097437 desde 29.01.2018. No dia 16.07.2021 foi autuado sob fundamento de ter inserido dados falsos ou enganosos no sistema SISPASS ao declarar nascimento de um filhote com número de anilha SISPASS 2.2 SP/A089158, sendo que tal anilha estaria em posse da autarquia. Diante dessa infração, foi lavrado o respectivo auto e o Termo de Suspensão nº M579Y90W, bem como instaurado o Procedimento Administrativo nº 02027.005188/2021-42. Após os trâmites processuais, em dezembro/2021 foi elaborado um Termo de Adesão a Solução Legal Sem Audiência, no qual ajustado pagamento de multa. Ocorre que, mesmo com o pagamento, o cadastro de criador manteve-se bloqueado. Aponta a nulidade do auto de infração lavrado em 16.07.2021 porque o Relatório de Análise Preliminar foi elaborado fora do prazo de 30 dias previsto no art. 71 da Lei nº 9.605/1998. Defende a ausência de motivação jurídica para a manutenção da suspensão de suas atividades, vez que o analista ambiental “manifestou-se pela manutenção da suspensão, sem apresentar qualquer justificativa legal, apenas sua opinião pessoal”. Defende a inexistência de dolo porque a anilha estava em poder do IBAMA, cuidando-se, na espécie, de erro formal. Pugna pela concessão de liminar que retire imediatamente a suspensão de seu cadastro de criador e, ao final, a concessão da segurança com a confirmação da liminar. Atribuiu à causa o valor de R$ 1.200,00 (um mil e duzentos reais) em 14.12.2022 – id 299176103. Liminar deferida em parte no id 299178795, apenas para determinar que o pedido de levantamento da suspensão seja apreciado no prazo de 05 (cinco) dias. A autoridade indicada como coatora prestou as informações de id 299178801. Parecer do Ministério Público Federal pelo prosseguimento do feito no id 299178807. Por meio da sentença de id 299178808 o juízo, fundamentado no art. 487, I, do CPC, denegou a segurança. Sem honorários advocatícios consoante art. 25 da Lei nº 12.016/2009. Em apelação de id 299178811 o impetrante alega, em síntese, que a pretensão punitiva encontra-se prescrita porque o máximo previsto na legislação é a suspensão por um ano, prazo já ultrapassado desde a suspensão cautelar. Sustenta que “o ônus da prova, especialmente em relação apuração de crimes ambientais, é da Administração Pública”, princípio que foi invertido pelo juízo a quo. Defende a nulidade do auto de infração e do termo de suspensão porque o relatório de análise preliminar foi apresentado fora do prazo previsto no art. 71, II, da Lei nº 9.605/1998, bem como porque o analista ambiental não motivou o seu ato. Diz não ter agido com dolo, tratando-se de mero erro formal. Pleiteia a antecipação da tutela recursal e o provimento do recurso. Contrarrazões do IBAMA no id 299178814, com preliminar de decadência para a impetração do mandado de segurança. Processado o recurso, vieram os autos a esta E. Corte. Parecer do MPF pelo prosseguimento do feito (id 326890563). Não houve conciliação entre as partes. É o relatório. VOTO O EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL RUBENS CALIXTO (RELATOR): Cuida-se de apelação interposta pelo impetrante contra sentença que denegou a ordem de segurança, mantendo a decisão administrativa que suspendeu o direito de realizar todos os atos de criador amador de pássaros previstos em lei junto ao SISPASS. Primeiramente, rejeito a preliminar de decadência arguida em contrarrazões porque o impetrante não se volta exclusivamente contra o ato de suspensão praticado em 16.07.2021, mas sim contra a conduta omissiva da Administração de não apreciar o pedido de levantamento da suspensão. Sendo a impetração dirigida contra a subsistência do ato coator no tempo, e considerando que o pedido de levantamento estava pendente de apreciação até a data da impetração, não há como reconhecer a decadência, cujo termo inicial não pode ser fixado unicamente na data da autuação original. No que concerne à alegada prescrição da pretensão punitiva, o apelante se equivoca em seus argumentos, haja vista que o caso em testilha lida com situação de suspensão cautelar. Outrossim, conforme expressamente previsto no art. 21 do Decreto nº 6.514/2008, “Prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado”. Assim, uma vez que não se discute no presente caso a adoção de sanções definitivas contra o impetrante, tampouco eventual decurso de prazo superior a cinco anos entre a consumação da infração e a aplicação da penalidade, não é possível se cogitar da ocorrência de prescrição. Ultrapassado esses pontos, observo que a solução da questão passa pela sempre controvertida análise da possibilidade de revisão judicial de ato administrativo. Em se tratando de ato de natureza vinculada, incumbe ao administrador observar fielmente os requisitos legais para a sua prática, sem espaço para deliberação individual sobre a sua conveniência e oportunidade, atuação sempre sujeita ao controle jurisdicional. Todavia, em se tratando de ato administrativo de natureza discricionária – portanto, que comporta margem de avaliação pela Administração sobre o seu conteúdo –, não cabe ao Poder Judiciário, a princípio, substituir a avaliação do administrador público sobre as medidas que julgar adequadas, desde que seu ato esteja devidamente motivado, cumpra a sua finalidade e não ultrapasse os limites impostos pelas leis ou atos regulamentares. Importante ressaltar que a motivação exige pertinência fática e jurídica com o ato praticado pelo administrador, não podendo subsistir quando ficar evidente a dissociação com um ou outro, circunstância que converteria a discricionariedade administrativa em arbitrariedade estatal. Em outras palavras, são passíveis de revisão ou anulação judicial os atos administrativos que falhem em sua motivação, se desviem da sua finalidade ou ultrapassem os limites legais. O que não cabe ao Poder Judiciário é substituir a avaliação do administrador quanto à conveniência e oportunidade de atuar, segundo os critérios que entender razoáveis, estando o ato devidamente motivado e cumprindo a sua finalidade, dentro dos limites estabelecidos em lei. Pois bem, o criador amador, de acordo com a definição do órgão responsável pela proteção ambiental, é a pessoa natural autorizada pela legislação ambiental brasileira a criar em cativeiro determinadas aves silvestres exclusivamente para fins não comerciais. Trata-se daquele que guarda e mantém a espécime por hobby, preservação ou para participação em torneios de canto, sem intenção de venda. As aves precisam contar com anilhas oficiais e devem estar acompanhadas de documentação emitida via SISPASS. O SISPASS - Sistema de Cadastramento de Passeriformes é o sistema mantido pelo IBAMA para registro, controle e monitoramento da atividade desenvolvida pelo criador de pássaros. Segundo os documentos que instruem os autos, o impetrante, criador amador de passeriformes devidamente registrado no IBAMA, inseriu dados indevidos no sistema de controle e monitoramento de criação amadorista de passeriformes nativos, denominado SISPASS, ao declarar o nascimento de um filhote com número de anilha SISPASS 2.2/SP/A 089158, a qual, todavia, ainda se encontrava em posse da autarquia. Tal situação é passível de configurar infração administrativa ambiental, cuja previsão legal encontra-se na Lei nº 9.605/1998 e no Decreto nº 6.514/2008: Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. Art. 82. Elaborar ou apresentar informação, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso, enganoso ou omisso, seja nos sistemas oficiais de controle, seja no licenciamento, na concessão florestal ou em qualquer outro procedimento administrativo ambiental: A suspensão aplicada ao impetrante possui natureza cautelar e se destina a evitar a reiteração delitiva. Neste sentido, confira-se o disposto no art. 101 do Decreto nº 6.514/2008: Art. 101. Constatada a infração ambiental, o agente autuante, no uso do seu poder de polícia, poderá adotar as seguintes medidas administrativas: I - apreensão; II - embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas; III - suspensão de venda ou fabricação de produto; IV - suspensão parcial ou total de atividades; V - destruição ou inutilização dos produtos, subprodutos e instrumentos da infração; e VI - demolição. § 1o As medidas de que trata este artigo têm como objetivo prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo. Como salientou o IBAMA (id 299178804), o combate ao uso irregular do sistema de controle de animais silvestres é necessário para evitar a possibilidade de regularização de animais retirados da natureza, pois o tráfico de animais é sofisticado e envolve a utilização de códigos e anilhas “para gerar créditos que são vendidos como registros de pássaros de forma a esquentar animais silvestres, capturados na natureza”. Verificada a prática de infração pelos sistemas do IBAMA, deu-se início à fiscalização que, em 16.07.2021, de forma cautelar aplicou ao criador o bloqueio de acesso ao sistema “até deliberação pela autoridade julgadora” – id 299176115. A motivação do ato é clara: “a declaração de anilha em sistema que está em estoque físico junto ao Ibama configura clara inserção de informação falsa em sistemas oficiais, infração capitulada no Art. 82 do Decreto 6.514/2008”. Sobre o prazo para a conclusão do procedimento administrativo, os trinta dias previstos no art. 71, II, da Lei nº 9.605/1998 não são peremptórios. Na espécie, após ser comunicado a respeito da infração, o criador apresentou defesa preliminar e pedido de adesão a uma das soluções para encerramento da sanção pecuniária sem a realização de audiência. Em face deste, sobreveio o despacho de fls. 26 (id 299176115) encaminhando o feito para a elaboração de análise preliminar. Ao que se observa o procedimento administrativo não ficou parado aguardando providência por parte da Administração. Ao reverso. Em face da provocação do criador, o procedimento teve trâmite em outros órgãos administrativos para apuração da viabilidade da medida pleiteada. O prazo invocado pelo apelante para a conclusão do procedimento deve ser interpretado em conjunto com o rito próprio do processo administrativo federal, notadamente com o disposto no art. 49 da Lei nº 9.784/1999, segundo o qual o prazo para decisão corre a partir da conclusão da instrução processual, e não da mera lavratura do auto. Além disso, o art. 124, § 2º, do Decreto nº 6.514/2008 estabelece expressamente que a inobservância do prazo para julgamento não torna nulos a decisão ou o processo administrativo. O apelante não demonstrou, tampouco alegou de forma concreta, a existência de prejuízo efetivo decorrente da demora na conclusão da instrução, o que afasta a pretensão de nulidade, à luz do princípio pas de nullité sans grief, cuja aplicação ao processo administrativo sancionador é amplamente reconhecida. A tese de que teria ocorrido mero erro formal, sem qualquer intenção de fraudar o sistema, não pode ser acolhida na via estreita do mandado de segurança, que pressupõe direito líquido e certo, comprovável de plano mediante prova pré-constituída, sem necessidade de dilação probatória. A análise da existência de dolo, de fraude ou de simples equívoco na seleção da anilha depende de instrução própria, no âmbito do processo administrativo, mediante produção de provas, oitiva de testemunhas ou outros elementos técnicos que permitam à autoridade competente formar juízo definitivo sobre a matéria. Não cabe ao Poder Judiciário, nesta fase processual, substituir a Administração na valoração do mérito técnico-administrativo, sob pena de afronta ao princípio da separação dos poderes, tal como corretamente consignado na sentença recorrida. É de se salientar que os atos oriundos da Administração Pública revestem-se de presunções de legitimidade e de veracidade. Conquanto se tratem de presunções relativas, para afastá-las é imprescindível a produção de prova robusta em sentido contrário, prova esta que fica a cargo do administrado. O apelante não logrou desincumbir-se do ônus probatório que sobre si recaía, deixando de carrear aos autos elementos idôneos e contundentes capazes de corroborar suas assertivas. Por fim, cumpre ressaltar que o pagamento da multa, decorrente da adesão à solução legal sem audiência, não tem o efeito de encerrar integralmente o processo administrativo ou de afastar a medida cautelar, porquanto a conciliação ambiental, nessa modalidade, restringe-se à esfera pecuniária e não alcança a apuração da conduta nem os efeitos cautelares relativos ao cadastro e à licença de criador. Destarte, inexistindo direito líquido e certo a ser tutelado pela via mandamental, que demanda prova pré-constituída e inequívoca da alegada ilegalidade ou abuso de poder, impõe-se a manutenção da sentença denegatória, por seus próprios e jurídicos fundamentos. Em face do exposto, NEGO PROVIMENTO à apelação. É como voto. EMENTA PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – MANDADO DE SEGURANÇA –CRIADOR AMADOR DE PASSERIFORMES – SISTEMA SISSPASS – INSERÇÃO DE DADOS FALSOS – SUSPENSÃO CAUTELAR DE CADASTRO – AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO – SENTENÇA MANTIDA. I. Caso em exame – Mandado de segurança impetrado por criador amador de pássaros registrado no IBAMA contra a manutenção da suspensão de seu cadastro no SISPASS, aplicada cautelarmente após a constatação de declaração de nascimento de filhote vinculada a anilha que permanecia em estoque físico da autarquia. – Sentença denegou a ordem de segurança. II. Questão em discussão – Há cinco questões em discussão: (i) se ocorreu decadência para a impetração do mandado de segurança; (ii) se a suspensão cautelar do cadastro prescreveu; (iii) se a inobservância do prazo para conclusão do procedimento administrativo acarreta a nulidade do auto de infração e da medida cautelar; (iv) se o ato administrativo que determinou a suspensão apresenta motivação suficiente; e (v) se a alegação de erro formal e ausência de dolo pode ser examinada na via mandamental. III. Razões de decidir – O impetrante questiona a omissão administrativa quanto ao pedido de levantamento da suspensão, cuja apreciação permanecia pendente na data da impetração. A controvérsia recai sobre a subsistência do ato coator, razão pela qual o termo inicial do prazo decadencial não se vincula exclusivamente à data da autuação. – A suspensão imposta possui natureza cautelar e objetiva prevenir novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo. Não incide, portanto, o prazo invocado pelo apelante para sanção definitiva. A pretensão da Administração para apurar infrações ambientais prescreve em cinco anos, nos termos do art. 21 do Decreto nº 6.514/2008. – A declaração, no SISPASS, de nascimento de filhote com anilha ainda mantida no estoque físico do IBAMA configura, em tese, inserção de informação falsa em sistema oficial e autoriza a adoção de medida cautelar de suspensão de atividades, nos termos dos arts. 70 da Lei nº 9.605/1998 e 82 e 101 do Decreto nº 6.514/2008. – A autoridade administrativa motivou a suspensão ao indicar a declaração de anilha mantida no estoque da autarquia e o enquadramento da conduta no art. 82 do Decreto nº 6.514/2008. O controle judicial dos atos administrativos discricionários alcança a legalidade, a finalidade e a motivação, sem autorizar a substituição da avaliação administrativa quanto à conveniência e oportunidade. – O prazo de trinta dias previsto no art. 71, II, da Lei nº 9.605/1998 não possui natureza peremptória. O prazo para decisão administrativa inicia-se após a conclusão da instrução processual, conforme art. 49 da Lei nº 9.784/1999, e a inobservância do prazo para julgamento não acarreta nulidade da decisão ou do processo, nos termos do art. 124, § 2º, do Decreto nº 6.514/2008. O impetrante não demonstrou prejuízo concreto decorrente da alegada demora. – A apuração da existência de dolo, fraude ou erro formal na declaração da anilha demanda produção probatória e valoração técnico-administrativa, incompatíveis com o mandado de segurança. O impetrante não produziu prova pré-constituída capaz de afastar as presunções relativas de legitimidade e veracidade dos atos administrativos. – O pagamento da multa decorrente da adesão à solução legal sem audiência restringe-se à esfera pecuniária e não encerra a apuração administrativa da conduta nem afasta os efeitos da medida cautelar incidente sobre o cadastro e a licença de criador. IV. Dispositivo – Apelação desprovida. ACÓRDÃO Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Terceira Turma, por unanimidade, negou provimento à apelação, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. RUBENS CALIXTO Relator do Acórdão