Jurisprudência Ambiental

TRF5 nega retratação e mantém improcedência de ACP sobre bares em orla

29/10/2026 TRF-5 Apelação Cível Processo: 0802583-66.2014.4.05.8500

Gab 7 - Des. PAULO ROBERTO

Ação civil pública ambiental Area-urbana-consolidada Juizo-de-retratacao-e-precedente-vinculante Ocupacao-de-orla-maritima
Fato

O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública apontando a ocupação de bares e restaurantes ao longo da orla marítima da Rodovia José Sarney, em Aracaju (SE), bem como a omissão fiscalizatória da União, do Município de Aracaju, da EMURB e da ADEMA. A sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos, impondo aos entes públicos obrigações de não conceder licenças fora de condicionantes, de demolir edificações em faixa de praia e de recuperar as áreas por meio de PRAD. Em grau de apelação, a 2ª Turma do TRF5 reformou a sentença e julgou improcedentes os pedidos.

Questão jurídica

Após a interposição de recursos especial e extraordinário pelo MPF, a Vice-Presidência devolveu os autos à Turma, com base no art. 1.040, II, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015), por aparente confronto entre o acórdão e a tese do Tema 698 do STF (RE 684612), relativa à intervenção judicial em políticas públicas. Discutiu-se, então, se o acórdão que afastou as condenações impostas aos entes públicos deveria ser retratado para adequação ao precedente vinculante.

Resultado

A 2ª Turma do TRF5, à unanimidade, deixou de exercer o juízo de retratação. Entendeu que não há confronto com a tese do Tema 698, pois o acórdão havia desconstituído as obrigações fixadas na sentença e julgado improcedentes os pedidos da ação civil pública, não tendo havido determinação judicial de medidas em política pública. Com isso, permaneceu íntegro o acórdão anterior, favorável aos réus.

Contexto do julgamento

A controvérsia teve origem em ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal a partir de inquérito civil que relatava a ocupação de bares e restaurantes ao longo da orla marítima da Rodovia José Sarney, em Aracaju (SE), além da alegada omissão administrativa da União, do Município de Aracaju, da Empresa Municipal de Obras e Urbanização (EMURB) e da Administração Estadual do Meio Ambiente (ADEMA) na fiscalização dessas ocupações. Na origem, a sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos: condenou os entes públicos a não conceder autorizações, alvarás e licenças para instalação, construção, reforma ou funcionamento de estabelecimentos que não atendessem às condicionantes fixadas, determinou a demolição e a remoção das edificações situadas, total ou parcialmente, em faixa de praia, com retirada dos resíduos, e impôs a recuperação das áreas degradadas mediante elaboração e execução de Projeto de Recuperação de Área Degradada (PRAD), sob responsabilidade solidária.

Em grau de apelação, a 2ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região não conheceu do recurso de dois réus, por intempestividade, e deu provimento às apelações dos demais, julgando improcedentes os pedidos. Naquele acórdão originário, a Turma consignou que os imóveis estão inseridos em área urbana consolidada há décadas, dotada de equipamentos urbanos, e que o Ministério Público Federal não se desincumbiu do ônus de comprovar que os estabelecimentos descumprem os requisitos necessários ao funcionamento. Registre-se que a afirmação dos proprietários de possuírem licenças foi apenas noticiada nos autos, sem contestação do órgão ministerial, não tendo havido verificação individualizada da situação de cada imóvel.

Contra esse acórdão, o Ministério Público Federal interpôs recursos especial e extraordinário. A Vice-Presidência do Tribunal, com base no art. 1.040, II, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015), devolveu os autos à Turma julgadora por vislumbrar aparente confronto entre o julgado e a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no RE 684612, afetado ao Tema 698 da repercussão geral, que trata da intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais.

Fundamentos da decisão

O juízo de retratação previsto no art. 1.040, II, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015) pressupõe que o acórdão recorrido divirja do entendimento firmado em precedente qualificado. Ao reexaminar essa compatibilidade, a 2ª Turma observou que a tese do Tema 698 do Supremo Tribunal Federal (RE 684612) estabelece que a intervenção judicial em políticas públicas, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola a separação dos poderes, e que a decisão judicial, como regra, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública a apresentação de plano ou dos meios adequados ao resultado, em lugar de impor medidas pontuais.

O relator destacou que, no caso concreto, as obrigações de fazer e de não fazer impostas aos entes públicos pela sentença — abstenção de licenciamento fora das condicionantes, demolição das edificações e execução de PRAD — já haviam sido integralmente desconstituídas pelo acórdão da própria Turma, que julgou improcedentes os pedidos da ação civil pública. Não havendo, no julgado, qualquer comando judicial de implementação de política pública ou de determinação pontual à Administração, inexiste o confronto apontado pela Vice-Presidência. Acrescentou o acórdão que, ainda que as condenações afastadas devessem ser analisadas sob a ótica do precedente, não se configura no caso a situação excepcional de ausência ou deficiência grave do serviço referida pelo Supremo Tribunal Federal.

A Turma registrou, por fim, já ter decidido nesse sentido em caso similar, citando os processos nº 0802587-06.2014.4.05.8500 e nº 0802585-36.2014.4.05.8500, julgados pela própria 2ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Com esses fundamentos, deixou de exercer o juízo de retratação.

Alcance da decisão

Trata-se de acórdão de órgão colegiado de segunda instância — a 2ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, sob relatoria do Juiz Auxiliar André Luis Maia Tobias Granja —, proferido à unanimidade em sede de juízo de retratação na forma do art. 1.040, II, do Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015). Não é decisão provisória nem se confunde com liminar, mas também não encerra definitivamente a discussão: com a recusa à retratação, os recursos especial e extraordinário interpostos pelo Ministério Público Federal seguem seu trâmite perante as instâncias superiores.

O que a decisão resolve é estritamente a compatibilidade do acórdão anterior com a tese do Tema 698 do Supremo Tribunal Federal, fixada no RE 684612. Ela não reexamina o mérito ambiental da ocupação da orla, não declara a regularidade de cada estabelecimento nem chancela licenças eventualmente existentes; limita-se a manter o julgado que, por ausência de comprovação do dano ambiental e diante do reconhecimento de área urbana consolidada, havia julgado improcedentes os pedidos da ação civil pública. Os únicos precedentes invocados na própria decisão são o RE 684612 (Tema 698 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal) e os processos nº 0802587-06.2014.4.05.8500 e nº 0802585-36.2014.4.05.8500, da 2ª Turma do TRF5, citados como casos similares.

Perguntas Frequentes

Quando cabe o juízo de retratação do art. 1.040, II, do CPC?
O juízo de retratação pressupõe que o acórdão recorrido divirja do entendimento firmado em precedente qualificado. No caso, a Vice-Presidência do TRF5 devolveu os autos à 2ª Turma por vislumbrar aparente confronto entre o julgado e a tese do Tema 698 do STF. Ao reexaminar essa compatibilidade, a Turma concluiu que não havia confronto e deixou de exercer a retratação.
O que diz a tese do Tema 698 do STF sobre intervenção judicial em políticas públicas?
Segundo a tese, a intervenção judicial em políticas públicas, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola a separação dos poderes. Como regra, a decisão judicial deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública a apresentação de plano ou dos meios adequados ao resultado, em lugar de impor medidas pontuais. A tese foi fixada no RE 684612, com repercussão geral.
Por que o TRF5 não se retratou na ação civil pública sobre bares na orla de Aracaju?
O TRF5 não se retratou porque o acórdão anterior da própria Turma já havia desconstituído integralmente as obrigações impostas aos entes públicos pela sentença: abstenção de licenciamento fora das condicionantes, demolição das edificações e execução de PRAD. Sem comando de implementação de política pública ou determinação pontual à Administração, não havia confronto com o Tema 698. A Turma acrescentou que também não se configurava ausência ou deficiência grave do serviço.
A decisão do TRF5 declarou regulares os bares da orla de Aracaju?
Não. A decisão resolve apenas a compatibilidade do acórdão anterior com o Tema 698. Ela não reexamina o mérito ambiental, não declara a regularidade de cada estabelecimento nem chancela licenças eventualmente existentes, limitando-se a manter a improcedência baseada na falta de comprovação do dano ambiental e na área urbana consolidada. Os recursos especial e extraordinário do Ministério Público Federal seguem seu trâmite nas instâncias superiores.

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