Conversão de obrigação de demolir em indenizar em ACP ambiental — APP e terreno de marinha

REsp 2154598/CE (2024/0239050-2) RELATORA : MINISTRA REGINA HELENA COSTA RECORRENTE : UNIÃO RECORRIDO : ESPÓLIO DE MIGUEL DIAS DE SOUZA ADVOGADO : RODOLFO LICURGO TERTULINO DE OLIVEIRA - CE010144 INTERESSADO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA INTERESSADO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL DECISÃO Vistos. Trata-se de Recurso Especial interposto pela UNIÃO contra acórdão prolatado, por unanimidade, pela 4ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região no julgamento de Agravo de Instrumento, assim ementado (fls. 628/629e): Processual Civil. Agravo de instrumento empunhado pelo Espolio de Miguel Dias de Souza ante decisão que, não acatando a proposta de acordo formulado pelo Ministério Público Federal, considera-a juridicamente indisponível a conversão da demolição, consagrada em decisão com trânsito em julgado, em obrigação de indenizar, declarando ilegais os termos do acordo discutido entre as partes, destacando ser inadmissível a conversão em perdas e danos, considerando que a demolição é faticamente possível. Nas razões de inconformismo, o agravante, escorando-se no fato de estar o imóvel onde se encontram a casa e as benfeitorias localizados em área urbana de ocupação histórica, com vias pavimentadas, serviços públicos de fornecimento de água potável, energia elétrica, rede de esgoto, sendo regionalmente e densamente ocupada por moradias, ocupação estimulada pelo Poder Público, de modo que se consolidou com área urbana, com toda a infraestrutura necessária e pavimentação asfáltica, apoiando-se, igualmente, no fato de sua demolição não constituiria medida útil para a efetiva recuperação do meio ambiente ao seu estado natural, implicando, ao contrário, em impactos ambientais e sociais danosas, sobressaindo como medida desproporcional, incorporando as suas razões a observação de que, outros imóveis, em igual situação, não ter ocorrido em feitos semelhantes a medida de condenação da sua demolição, arrematando se cuidar a região como urbana consolidada. Contrarrazões do agravado, nesta Corte, pela Procuradoria Regional da República, inicialmente sacode a preliminar de incompetência desta 4ª turma, por ter sido na 1ª turma que se conheceu do recurso de apelação que resultou no presente cumprimento de sentença, e, no mérito, defendeu a natureza indisponível do direito objeto da transação proposta pelo Ministério Público Federal em primeiro grau, realçando que este não tem poder de disposição sobre eles, de maneira que qualquer conflito de interesses que tenha um desses bens como objeto somente podem ser definidos por sentença do Poder Judiciário, arrematando que o caminho adequado não é, como defende o agravante, mantê-lo no local porque outras pessoas ali também estão de forma irregular, mas retirar de todos a possibilidade de exercer qualquer atividade, ainda que sejam titulares de direitos como a posse ou a propriedade, sobre as áreas protegidas, porque a limitação administrativa se sobrepõe a eles. A preliminar de incompetência já foi objeto de decisão a rejeitá-la, pelas razões ali enroupada. Estamos diante de um cenário, no qual, por negligência do Poder Público, o particular ergue imóveis à luz do dia, construção que consome vários meses, sem que apareça alguém, em nome do Poder Público, para embarga-la, ainda no seu nascedoiro, ou antes de ser concluída. O imóvel situa-se em área considerada como de preservação permanente e em terreno de marinha, na margem esquerda do Rio Jaguaribe, em Fortim [Ceará], circunstâncias que, na sombra da norma, torna duplamente inadequada a sua construção. No entanto, não há fiscalização alguma por parte do Poder Público, deixando os fatos correrem soltos, até que, anos e anos depois, quando a situação factual já se encontra estabilizada, um imóvel atraindo a edificação de outro, a área se tornando antropizada, recebendo a água potável, energia elétrica, rede de esgoto, ou seja, totalmente contemplada pelo aval do Poder Público, o que simboliza para a tranquilidade de todos. O céu de brigadeiro se extingue quando, anos e anos depois, o proprietário é acionado pelo Judiciário, tomando conhecimento da existência de ação a perseguir a demolição do imóvel, demolição que, na visão do Ministério Público Federal, é medida drástica que destoa dos ouros casos julgados perante a 15ª Vara Federal, de sorte que o direito social à moradia, independente do poder aquisitivo do proprietário, deve ser priorizado. Inicia-se a fase de pesada turbulência, porque a omissão anterior é substituída pela concreta ameaça de demolição, que, no final das contas, traz o rótulo da sentença com transito em julgado, na qual não se abre espaço para a omissão anterior do Poder Público, e, como se fosse possível varrê-la para debaixo do tapete, vem, enfim, quem diga que a construção traz o pecado de origem, e, por isso, depois de tanto tempo passado, deve ser demolida, à luz de uma norma, que, por outro lado, não castiga o Poder Público que não fiscaliza e defende o que é seu. Se a demolição é medida drástica, mais drástica ainda é saber que outros imóveis, na mesma situação, não foram alvos de decisão que tivesse elegido a demolição como medida, o que torna desigual a situação de cada imóvel, porque, sendo todos assentados em área de preservação permanente e em terreno de marinha, uns se salvaram do fogo do inferno, enquanto outros dele não escaparam. A decisão atacada, apesar do bons propósitos do seu douto prolator, traz à lide, para serem ouvidas, justamente o poder público que não exerceu a fiscalização devida, isto é, a União e o Ibama, que nem partes são no feito, como se fosse normal numa execução de sentença oriunda de decisão prolatada em ação civil pública promovida pelo Ministério Público Federal contra o particular-proprietário ou possuidor do imóvel, colher a opinião de quem não é parte no feito, vindo aos autos defender a demolição, quando, antes, no momento do início da construção, não defenderam a área de preservação permanente nem o terreno de marinha, deixando-os ao Deus dará, nem tiveram a iniciativa de mover demanda alguma. Se a norma deve ser cumprida, daí a demolição determinada, a norma também obriga, tacitamente, o poder público proprietário de defender seu imóvel, como o obriga a exercer a fiscalização permanentemente. Demolir, agora, soa como uma forma de remediar a omissão do poder público, omissão, aliás, que a Constituição condena, a ponto de, entre as condutas enumeradas nos incisos que foram o § 1º, do art. 225, finca o do Poder Público proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. O Poder Público protegeu a fauna e a flora? É certo que a não demolição não regulariza a situação do imóvel, que continua em área de preservação permanente e em terreno de marinha. No entanto, é de se invocar o inc. III, do § mesmo 1º, do art. 225, da Constituição, para colher a possibilidade de utilização de área de preservação permanente e de terreno de marinha com construção, desde que não comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção. O inc. III, em foco, é um dos pilares destinados a assegurar a efetividade do direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, estando assim redigido: definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, veda qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção. O Poder Público cumpriu seu papel? A conversão da obrigação de demolição com a conversão em indenização se afigura como uma medida justa para quem, sem oposição alguma, levantou um imóvel, na crença de não estar violando nenhuma norma, à míngua de qualquer atuação do Poder Público. A iniciativa do membro do Ministério Público Federal, nesse sentido, é digna de aplausos. Provimento ao presente agravo de instrumento, para converter a demolição em obrigação de indenizar, na forma proposta pelo Ministério Público Federal. Opostos embargos de declaração, foram rejeitados (fls. 710/712e). Com amparo no art. 105, III, a, da Constituição da República, aponta-se ofensa aos dispositivos a seguir relacionados, alegando-se, em síntese, que: (i) Arts. 489, §1º, IV e 1.022 do Código de Processo Civil; (ii) Arts. 4º, I, da Lei nº 12.651/2012; 1º, 2º, 4º, 20, 71 e 198 do Decreto-Lei nº 9.760/1946; 6º, §4º, do Decreto-Lei nº 2.398/1987; e o art. 9º, II, da Lei nº 9.636/1998 – "No caso, a ocupação irregular está situada em área caracterizada como terreno de marinha e seus acrescidos, integralmente em Área de Preservação Permanente, segundo o disposto no art. 4º da Lei nº 12.651/2012 (Código Florestal vigente). Do exposto, uma vez constatada a ocupação ilegal de terreno de marinha, como no caso em tela, é necessária a restituição da posse à União, que deverá imitir-se sumariamente no imóvel, como dispõe o art. 10 da Lei nº 9.636/98. Outrossim, considerando que a ocupação é situação absolutamente irregular, não-consentida, destacam-se também os termos dos arts. 1º; 20; 71 e 198 do Decreto-Lei 9.760/46, além do art. 6º, §4º, do Decreto-Lei nº 2.398/1987, pelos quais se infere que, uma vez indevidamente ocupado bem imóvel da União, o despejo do ocupante irregular deve ser sumário, sem direito a qualquer indenização (...). Há que se salientar o entendimento consolidado do STJ acerca de ocupações irregulares de bem públicos, exposto na Súmula 619, segundo o qual haveria mera detenção, sem qualquer possibilidade de retenção ou indenização por benfeitorias" (fls. 730/731e) Acrescenta a União que " (...) aceitar a conversão da obrigação de fazer em mera compensação pecuniária equivaleria a admitir a teoria do fato consumado em tutela ambiental, o que não é admitido por esse Superior Tribunal de Justiça (...). Tal entendimento encontra-se consolidado no enunciado nº 613 da súmula de jurisprudência do STJ" (fls. 731/737e). Com contrarrazões (fls. 745/753e), o recurso foi admitido (fl. 755e). Feito breve relato, decido. Nos termos do art. 932, III e V, do Código de Processo Civil de 2015, combinados com os arts. 34, XVIII, a e c, e 255, I e III, do Regimento Interno desta Corte, o Relator está autorizado, mediante decisão monocrática, respectivamente, a não conhecer de recurso inadmissível, prejudicado ou que não tenha impugnado especificamente os fundamentos da decisão recorrida, bem como a dar provimento a recurso se o acórdão recorrido for contrário à tese fixada em julgamento de recurso repetitivo ou de repercussão geral (arts. 1.036 a 1.041), a entendimento firmado em incidente de assunção de competência (art. 947), à súmula do Supremo Tribunal Federal ou desta Corte ou, ainda, à jurisprudência dominante acerca do tema, consoante Enunciado da Súmula n. 568/STJ: O Relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema. Não obstante interposto contra acórdão proferido em agravo de instrumento, entendo relevante registrar o cabimento do presente Recurso Especial, porquanto ausente a possibilidade de modificação do decisum originário, considerando não se tratar de decisão precária. Portanto, a insurgência endereçada a esta Corte é o caminho apropriado para impedir a preclusão da matéria. De pronto, verifico não ser possível conhecer da suscitada violação aos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil, porquanto o recurso, nessa extensão, cinge-se a alegações genéricas e, por isso, não demonstra, com transparência e precisão, qual seria o vício integrativo a inquinar o acórdão recorrido, bem como a sua importância para o deslinde da controvérsia, atraindo o óbice da Súmula n. 284 do Supremo Tribunal Federal, aplicável, por analogia, no âmbito desta Corte, como espelham os julgados assim ementados: EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO CONFLITO NEGATIVO DE COMPETENCIA. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DOS VÍCIOS PREVISTOS NOS ARTS. 489 E 1.022 DO CPC. DEFICIÊNCIA DE ARGUMENTAÇÃO. NÃO CONHECIMENTO. 1. Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, nos termos do Enunciado Administrativo n. 3, aprovado pelo Plenário do STJ na sessão de 9/3/2016. 2. Nos termos do que dispõe o artigo 1.022 do CPC/2015, cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para esclarecer obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão de ponto ou questão sobre a qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento, bem como para corrigir erro material. 3. Na espécie, verifica-se que o embargante não apontou concretamente quaisquer dos vícios autorizadores da oposição do recurso manejado, tampouco acerca do dever de motivação das decisões judiciais, sem fazer qualquer correlação com o caso concreto, tampouco com o acórdão embargado. 4. Com efeito, mostra-se deficiente a argumentação recursal em que a alegação de ofensa aos arts. 1.022, II, parágrafo único, II c/c art. 489, § 1º, IV se faz de forma genérica, dissociada dos fundamentos da decisão embargada, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão se fez omisso, contraditório ou obscuro. A ausência de tal demonstração enseja juízo negativo de admissibilidade dos embargos de declaratórios, uma vez desatendido o disposto no art. 1.023 do CPC, além de comprometer a compreensão da exata controvérsia a ser dirimida com o oferecimento dos aclaratórios, o que atrai a incidência da Súmula n. 284 do STF. 5. Embargos de declaração não conhecidos. (EDcl no AgInt no CC n. 187.144/DF, Relator Ministro BENEDITO GONÇALVES, CORTE ESPECIAL, j. 12.12.2023, DJe de 15.12.2023 – destaque meu). PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. ARGUIÇÃO GENÉRICA. ISS. BASE DE CÁLCULO. EXCLUSÃO DE VALORES DESTINADOS A PIS, COFINS, IRPJ E CSSL. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. CONFRONTO ENTRE LEI LOCAL E LEI FEDERAL. LEGISLAÇÃO LOCAL. EXAME. IMPOSSIBILIDADE. 1. A alegação genérica de ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015, desacompanhada de causa de pedir suficiente à compreensão da controvérsia, atrai a aplicação da Súmula 284 do STF. [...] 5. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp n. 2.333.755/SP, Relator Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, j. 18.12.2023, DJe de 21.12.2023 – destaque meu). EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ART. 1.023 DO CPC/2015. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO, OBSCURIDADE OU ERRO MATERIAL. MERO INCONFORMISMO. EMBARGOS NÃO CONHECIDOS. 1. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "a ausência de indicação, nas razões dos embargos declaratórios, da presença de quaisquer dos vícios enumerados no art. 1.022 do CPC/2015 implica o não conhecimento dos aclaratórios por descumprimento dos requisitos previstos no art. 1.023 do mesmo diploma legal, além de comprometer a exata compreensão da controvérsia trazida no recurso. Aplicação da Súmula n. 284 do STF" (EDcl no AgInt nos EAREsp 635.459/MG, relator Ministro João Otávio de Noronha, Corte Especial, DJe de 15/3/2017). Nesse sentido: EDcl no MS 28.073/DF, relator Ministro Raul Araújo, Corte Especial, DJe de 15/8/2022; EDcl no MS 25.797/DF, relatora Ministra Assusete Magalhães, Primeira Seção, DJe de 22/10/2021. 2. No caso, a parte embargante não aponta a existência de omissão, contradição, obscuridade ou erro material no acórdão embargado, demonstrando mero inconformismo com a solução dada à lide, o que impede o conhecimento dos embargos de declaração. 3. Embargos de Declaração não conhecidos. (EDcl no AgInt no AREsp n. 1.619.349/RJ, Relator Ministro AFRÂNIO VILELA, SEGUNDA TURMA, j. 04.03.2024, DJe de 06.03.2024 – destaque meu). Quanto à questão de fundo, cinge-se a controvérsia em definir se, em sede de cumprimento de sentença de Ação Civil Pública em matéria ambiental, é possível ao Ministério Público Federal e ao particular formalizarem acordo para converter a obrigação de demolir em obrigação de indenizar. Pois bem, a Corte local deu provimento ao Agravo de Instrumento interposto pelo particular para afastar a obrigação de demolição da casa de veraneio, sob o fundamento, em síntese, de que houve negligência da Administração Pública na fiscalização e proteção do meio ambiente, nos seguintes termos(fls. 638/641e): Estamos diante de um cenário, no qual, por negligência do Poder Público, o particular ergue imóveis à luz do dia, construção que consome vários meses, sem que apareça alguém, em nome do Poder Público, para embarga-la, ainda no seu nascedouro, ou antes de ser concluída. O imóvel situa-se em área considerada como de preservação permanente e em terreno de marinha, na margem esquerda do Rio Jaguaribe, em Fortim [Ceará], circunstâncias que, na sombra da norma, torna duplamente inadequada a sua construção. No entanto, não há fiscalização alguma por parte do Poder Público, deixando os fatos correrem soltos, até que, anos e anos depois, quando a situação factual já se encontra estabilizada, um imóvel atraindo a edificação de outro, a área se tornando antropizada, recebendo a água potável, energia elétrica, rede de esgoto, ou seja, totalmente contemplada pelo aval do Poder Público, o que simboliza para a tranquilidade de todos. O céu de brigadeiro se extingue quando, anos e anos depois, o proprietário é acionado pelo Judiciário, tomando conhecimento da existência de ação a perseguir a demolição do imóvel, demolição que, na visão do Ministério Público Federal, é medida drástica que destoa dos ouros casos julgados perante a 15ª Vara Federal, de sorte que o direito social à moradia, independente do poder aquisitivo do proprietário, deve ser priorizado. Inicia-se a fase de pesada turbulência, porque a omissão anterior é substituída pela concreta ameaça de demolição, que, no final das contas, traz o rótulo da sentença com transito em julgado, na qual não se abre espaço para a omissão anterior do Poder Público, e, como se fosse possível varrê-la para debaixo do tapete, vem, enfim, quem diga que a construção traz o pecado de origem, e, por isso, depois de tanto tempo passado, deve ser demolida, à luz de uma norma, que, por outro lado, não castiga o Poder Público que não fiscaliza e defende o que é seu. Se a demolição é medida drástica, mais drástica ainda é saber que outros imóveis, na mesma situação, não foram alvos de decisão que tivesse elegido a demolição como medida, o que torna desigual a situação de cada imóvel, porque, sendo todos assentados em área de preservação permanente e em terreno de marinha, uns se salvaram do fogo do inferno, enquanto outros dele não escaparam. A decisão atacada, apesar do bons propósitos do seu douto prolator, traz à lide, para serem ouvidas, justamente o poder público que não exerceu a fiscalização devida, isto é, a União e o Ibama, que nem partes são no feito, como se fosse normal numa execução de sentença oriunda de decisão prolatada em ação civil pública promovida pelo Ministério Público Federal contra o particular-proprietário ou possuidor do imóvel, colher a opinião de quem não é parte no feito, vindo aos autos defender a demolição, quando, antes, no momento do início da construção, não defenderam a área de preservação permanente nem o terreno de marinha, deixando-os ao Deus dará, nem tiveram a iniciativa de mover demanda alguma. Se a norma deve ser cumprida, daí a demolição determinada, a norma também obriga, tacitamente, o poder público proprietário de defender seu imóvel, como o obriga a exercer a fiscalização permanentemente. Demolir, agora, soa como uma forma de remediar a omissão do poder público, omissão, aliás, que a Constituição condena, a ponto de, entre as condutas enumeradas nos incisos que foram o § 1º, do art. 225, finca o do Poder Público proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que