REsp 2173352/RJ (2024/0365690-0) RELATOR : MINISTRO FRANCISCO FALCÃO RECORRENTE : MUNICIPIO DE ARRAIAL DO CABO ADVOGADO : MILENA ALCANTARA DA SILVA - RJ217884 RECORRENTE : ESTADO DO RIO DE JANEIRO RECORRENTE : INSTITUTO ESTADUAL DO AMBIENTE - INEA ADVOGADO : RAPHAEL CARNEIRO DA ROCHA FILHO - RJ035132 RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO RECORRIDO : DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO ADVOGADO : DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
DECISÃO
Tratam-se de recursos especiais interpostos por MUNICÍPIO DE ARRAIAL DO CABO, ESTADO DO RIO DE JANEIRO e INSTITUTO ESTADUAL DO AMBIENTE - INEA, todos com fundamento no artigo 105, III, alínea “a”, da Constituição Federal de 1988.
Na origem, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ajuizou ação civil pública em face do Município de Arraial do Cabo, do Estado do Rio de Janeiro, do INEA e de Pessoas Não Identificadas, visando impedir ocupações e construções clandestinas em área inserida na unidade de conservação denominada Parque Estadual da Costa do Sol, localizada na região dos Lagos do Rio de Janeiro, bem como a demolição das edificações irregulares, a retirada de entulhos e a recuperação ambiental (fls. 5-42).
Deu-se, à causa, o valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais).
Na sentença, julgou-se procedente o pedido para condenar, solidariamente, os réus à retirada dos entulhos e à reparação dos danos ambientais, com apresentação de plano de recuperação em 30 dias do trânsito em julgado, bem como ao pagamento de honorários fixados em 10% sobre o valor da causa, destinados ao Fundo Especial do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (fls. 1211-1216).
As apelações dos entes públicos foram improvidas pelo TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO (fls. 1395-1406). O referido acórdão foi assim ementado, in verbis:
Direito Constitucional. Meio ambiente. Ação Civil Pública. Alegação de dano ambiental por omissão do Estado e Município quanto à fiscalização de construções irregulares na área situada no interior do Parque Estadual da Costa do Sol, APA de Massambaba e ZPVS (zona de proteção da vida silvestre) - 7 do Município de Arraial do Cabo. A proteção ambiental constitui direito social de todos e dever do Estado (art. 225 CRFB). Matéria de competência comum e responsabilidade solidária entre os entes federativos (art. 23, VI, da CRFB). A ação civil pública proposta teve por lastro o relatório de vistoria INEA n.º 586/2018, realizado no dia 08.09.2018, denunciando a construção irregular e clandestina de edificações no interior do Parque Estadual da Costa do Sol, unidade de conservação estadual de proteção integral, instituído por meio do Decreto Estadual n.º 42.929/2011. Destarte, conforme se depreende do relatório elaborado pelo INEA, as construções em epígrafe se encontram situadas no interior do Parque Estadual da Costa do Sol, sobre Área de Preservação permanente. Ademais, de acordo com os termos parciais da douta Sentença impugnada, que bem abordou a questão em testilha, os fatos restaram comprovados. Vejamos: O Relatório INEA 01/2019 - index. 41 - identifica as áreas invadidas, especificamente, neste caso, a área situada Figueira/ Novo Arraial do Cabo/ Sabiá (41), Arraial do Cabo, mais precisamente na Rua Caminho Verde. Apontou-se, também, que no período de poucos meses as construções irregulares aumentaram de forma exponencial, o que pode ser demonstrado pela comparação de fotografias de satélite (fls. 10 e 11). Os Relatórios de Vistoria da Secretaria Municipal de Ambiente (index. 61) também demonstraram o avanço da ocupação irregular no local, em poucos meses, com construções realizadas de forma clandestina, de forma padronizada e com marcação irregular de lotes para futura invasão. No curso dos autos, restou evidente que as invasões no local foram organizadas, clandestinas, realizadas em série e com muita rapidez, tornando mais difícil o exercício do poder de polícia. Foi demonstrado, ainda, o risco de prejuízo irreparável ao meio ambiente - o que acarretou o deferimento da demolição em tutela de urgência - uma vez que as construções eram realizadas no período noturno, nos finais de semana, e as construções eram padronizadas com as seguintes características: i) não possuem fornecimento legalizado de água e energia elétrica; ii) não possuem esgotamento sanitário; iii) formadas por apenas um cômodo; iv) construções de alvenaria com aproximadamente 16 metros quadrados, com apenas uma porta e janela; v) foram erguidas sobre vegetação de restinga fixadora de dunas.” Noutro giro, no que concerne à condenação dos demandados ao pagamento dos honorários de sucumbência, interpretando-se a norma do art. 18 da Lei n.º 7.347/85 a “contrario sensu”, constata-se que os réus-apelantes não sofreram obstáculos econômicos que impeçam o acesso à tutela jurisdicional, razão pela qual o benefício processual do art. 18, da referida lei não poderá ser-lhes estendido por simetria. Desprovimento dos recursos.
Os embargos de declaração opostos foram rejeitados (fls. 1488-1500).
No apelo nobre, o ESTADO DO RIO DE JANEIRO e o INSTITUTO ESTADUAL DO AMBIENTE (INEA) alegam violação dos arts. 43 e 403 do Código Civil, e 18 da Lei n. 7.347/1985, argumentando, em síntese, que a responsabilidade do Estado por omissão é subjetiva; que não há nexo causal direto entre a alegada omissão e os danos, os quais decorreram de condutas criminosas de terceiros; e que é indevida a condenação em honorários sucumbenciais em ações civis públicas. Acrescentam que atuaram para combater as invasões e que, subsidiariamente, a responsabilidade do Poder Público deve ser solidária, mas de execução subsidiária (fls. 1543-1557).
Por sua vez, no recurso especial, o MUNICÍPIO DE ARRAIAL DO CABO aponta ofensa dos arts. 3º e 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, sustentando, em resumo, que, mesmo reconhecida a solidariedade, deve haver benefício de ordem para execução prioritária contra os particulares causadores diretos do dano, com direito de regresso (fls. 1528-1542).
Foram apresentadas Contrarrazões às fls. 1566-1587 e 1588-1623.
Os recursos especiais foram admitidos pelo Tribunal de origem às fls. 1625-1639.
Parecer do Ministério Público Federal pelo não conhecimentos dos recursos (fls. 1665-1683).
É o relatório. Decido.
Sobre a controvérsia, verifica-se que o Tribunal de origem entendeu, em linhas gerais, por manter a sentença que concluiu pela responsabilidade objetiva e solidária dos entes públicos em razão da omissão fiscalizatória, conforme excertos do aresto recorrido:
[...]
Vale também transcrever trecho do douto parecer ministerial de fls. 1366-1374, de lavra da culta Procuradora de Justiça, Doutora Maria da Glória Guarino de Oliveira Lucas, nos termos do permissivo constante do art. 92, § 4º do Regimento Interno deste Tribunal:
[...]
Dúvida não padece de que o dano oriundo da construção de uma edificação no interior de um Parque Estadual está diretamente relacionado à ação fiscalizatória insuficiente dos órgãos integrantes do SISNAMA, que devem fiscalizar a unidade de conservação e evitar a ocorrência de condutas que causem degradação ambiental e violem o regime jurídico de uso estabelecido pelo SNUC (Lei 9.985/2000).
Assim, como se sabe, o art. 37, §6 da CRFB/88 não excepciona do regime de responsabilidade objetiva do Estado os danos causados em decorrência da omissão do Poder Público no exercício do Poder de Polícia.
[...]
Por fim, no que concerne à condenação dos demandados ao pagamento dos honorários de sucumbência, interpretando-se a norma do art. 18 da Lei n.º 7.347/85 a contrario sensu, constata-se que os réus-apelantes não sofreram obstáculos econômicos que impeçam o acesso à tutela jurisdicional, razão pela qual o benefício processual do art. 18, da referida lei não poderá ser-lhes estendido por simetria.
[...]
Estabelecidas essas premissas, passa-se à análise conjunta dos recursos especiais, nos quais se pretende, em síntese, o reconhecimento da natureza subjetiva da responsabilidade da Administração Pública por omissão fiscalizatória ou, subsidiariamente, a afirmação de que eventual responsabilidade solidária dos entes públicos deve observar a execução subsidiária. Discute-se, ainda, a possibilidade de afastamento da condenação ao pagamento de honorários advocatícios em sede de ação civil pública.
A jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça é consolidada no sentido de que a Administração Pública tem o dever-poder de polícia ambiental na salvaguarda do meio ambiente, podendo sua omissão quanto a tal mister ser considerada causa direta ou indireta do dano, ensejando, assim, sua responsabilidade objetiva, ilimitada, solidária e de execução subsidiária.
Sobre o tema, confiram-se os julgados:
DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS ESPECIAIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AMBIENTAL. PRAIA DO SACO. SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO DE RESTINGA (BIOMA MATA ATLÂNTICA). DANO MORAL COLETIVO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA E SUBSIDIÁRIA DE ENTES PÚBLICOS. ASTREINTES. RECURSOS ESPECIAIS DA UNIÃO E DO IBAMA PARCIALMENTE CONHECIDOS E, NA EXTENSÃO, DESPROVIDOS; RECURSOS ESPECIAIS DO ESPÓLIO E DO MUNICÍPIO NÃO CONHECIDOS.
[...]
10. A responsabilidade dos entes públicos pela omissão no dever de fiscalização ambiental foi reconhecida à luz da competência comum para a proteção do meio ambiente (art. 23 da CF) e da ampla concepção de poluidor adotada pela Lei 6.938/1981 (art. 3º, IV), que abrange pessoas jurídicas de direito público; tendo sido constatada omissão reiterada no poder de polícia ambiental na APA do Litoral Sul, aplica-se a jurisprudência pacífica do STJ segundo a qual União, Estados, Distrito Federal e Municípios respondem, objetiva e solidariamente, com execução subsidiária, pelos danos ambientais decorrentes de sua omissão fiscalizatória (Súmula 652/STJ).
11. A repartição administrativa de competências introduzida pela LC 140/2011, inclusive quanto ao licenciamento e à fiscalização prioritária por Estado ou Município em hipóteses de impacto local, não afasta a natureza comum do dever material de proteção ambiental nem exclui a responsabilidade do ente federal ou do IBAMA quando caracterizada omissão relevante no exercício do poder de polícia, motivo pelo qual não prospera a alegação de incompetência e ilegitimidade passiva do IBAMA ou de ausência de responsabilidade da União.
12. No tocante à União, a circunstância de o imóvel situar-se em terreno acrescido de marinha, bem da União, reforça o dever de fiscalização patrimonial e ambiental, não havendo respaldo para afastar sua responsabilidade sob o argumento de que o poder de polícia ambiental caberia exclusivamente ao IBAMA ou ao Município; a jurisprudência desta Corte admite a responsabilização do ente titular do bem quando sua omissão fiscalizatória concorre para a perpetuação da degradação ambiental.
13. O acórdão regional alinhou-se à orientação consolidada do STJ segundo a qual: (i) a responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva, solidária e ilimitada, fundada na teoria do risco integral (art. 14, § 1º, da Lei 6.938/1981); (ii) a responsabilidade do poluidor direto não exclui a do Poder Público quando comprovada omissão relevante; e (iii) a responsabilidade solidária dos entes públicos, em caso de omissão, é de execução subsidiária, observando-se a preferência pelo efetivo causador direto do dano, incidindo, por isso, a Súmula 83/STJ para obstar o conhecimento de pretensões contrárias a essa jurisprudência.
14. A insurgência do Município contra o valor das astreintes fixadas em R$ 250,00 por dia, a título de multa cominatória em face da Fazenda Pública, esbarra igualmente na Súmula 7/STJ, pois a aferição de eventual excessividade exige reexame das peculiaridades do caso, das obrigações impostas, dos prazos fixados e da capacidade econômica do devedor; inexistindo demonstração de valor irrisório ou exorbitante, mantém-se o montante fixado pelas instâncias ordinárias.
IV. DISPOSITIVO
Resultado do Julgamento: Os recursos especiais da União e do IBAMA foram parcialmente conhecidos e, na extensão, desprovidos, e os recursos especiais do espólio e do Município não foram conhecidos.
(REsp n. 2.178.353/SE, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 13/5/2026, DJEN de 18/5/2026.)
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANO AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO DE MORADIAS EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. CIÊNCIA DO MUNICÍPIO. INÉRCIA POR MAIS DE SEIS ANOS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA POR OMISSÃO. AGRAVO CONHECIDO PARA DAR PROVIMENTO AO RECURSO ESPECIAL.
I - Na origem, o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizou ação civil pública em desfavor de particulares e do Município de Bertioga, tendo por causa de pedir degradação ambiental ocorrida no endereço indicado. Narrou o autor que, em razão de omissão do Município de Bertioga no exercício do poder de polícia, os requeridos realizaram construção supressora de vegetação nativa em área de preservação permanente de restinga no bioma Mata Atlântica.
II - O Juízo de primeira instância julgou procedentes em parte os pedidos iniciais para condenar os causadores diretos do dano e também o Município, em razão de sua omissão, em obrigações de fazer e não fazer.
III - O Tribunal a quo, julgando o recurso de apelação interposto, reformou parcialmente a sentença afastando a responsabilidade do Município apelante.
IV - O caso não atrai a incidência do óbice contido no Enunciado Sumular n. 7/STJ, porque a questão debatida no recurso especial é estritamente jurídica, acerca dos limites da responsabilidade civil ambiental do Estado por omissão, incumbindo a este Superior Tribunal de Justiça uniformizar a interpretação de lei federal.
V - No caso, para excluir a responsabilidade da Municipalidade, o Tribunal de origem considerou, em suma, o fato de que o ente público não seria garantidor universal de condutas lesivas ao meio ambiente e que a autuação teve início no âmbito estadual. Esses argumentos acolhidos pelo Tribunal de origem não são, contudo, aptos, por si sós, a afastar a responsabilidade do Município pela omissão.
Conforme constou do acórdão recorrido, a Municipalidade teve ciência acerca dos fatos e por mais de seis anos permaneceu inerte, o que atraiu a violação do dever específico de agir.
VI - O Estado é solidário, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei n. 6.938/1981, por danos ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, nos casos em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação. Em casos tais em que o Poder Público concorre para o prejuízo por omissão, a sua responsabilidade solidária é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência).
VII - Precedentes: AREsp n. 1.728.895/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/3/2021, DJe de 17/12/2021;
AgInt no REsp n. 1.205.174/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 28/9/2020, DJe de 1/10/2020; REsp n. 1.787.952/RJ, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/10/2019, DJe de 11/9/2020; EDcl no AREsp n. 1.233.356/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 19/6/2018, DJe de 27/6/2018.
VIII - Agravo conhecido para dar provimento ao recurso especial, a fim de restabelecer a sentença condenatória.
(AREsp n. 1.756.656/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 18/10/2022, DJe de 21/10/2022.)
DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. COMPETÊNCIA AMBIENTAL ADMINISTRATIVA. ARTS. 3º E 14 DA LEI 6.938/81 E LEI COMPLEMENTAR 140/2011. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DANO AMBIENTAL. OMISSÃO DO ENTE FEDERADO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA E SOLIDÁRIA, MAS DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL A QUO ALINHADO À JURISPRUDÊNCIA DO STJ.
1. O Distrito Federal, ora recorrente, sustenta, no Recurso Especial, ser parte ilegítima para responder pelo dano ambiental verificado no caso concreto, argumentando que não foi demonstrado nexo de causalidade entre omissão específica e o dano, de modo que o Acórdão na origem estaria a violar dispositivos processuais e da legislação ambiental.
2. Contudo, a tese apresentada vai de encontro à jurisprudência desde muito consolidada do STJ, no sentido de que União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm, por igual, o dever-poder de polícia ambiental na salvaguarda do meio ambiente, podendo sua omissão quanto a tal mister ser considerada causa direta ou indireta do dano, ensejando, assim, sua responsabilidade objetiva, ilimitada, solidária e de execução subsidiária. Precedentes, entre muitos outros: "A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação" (AgRg no REsp 1.497.096/RJ, Relator Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 18.12.2015); "A responsabilidade do Estado por dano ao meio ambiente decorrente de sua omissão no dever de fiscalização é de caráter solidário, mas de execução subsidiária, na condição de devedor-reserva" (AgInt no REsp 1.326.903/DF, Relator Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 30.4.2018, grifei); REsp 604.725/PR, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ 22.8.2005, p. 202;
AgInt no REsp 1205174/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 1.10.2020.
3. Agravo conhecido para negar provimento ao Recurso Especial.
(AREsp n. 1.728.895/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/3/2021, DJe de 17/12/2021.)
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AGRAVO INTERNO NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL. SÚMULA N. 652/STJ. INCIDÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AMBIENTAIS E URBANÍSTICOS. LISTISCONSÓRCIO PASSIVO FACULTATIVO. REGRA. PRECEDENTES. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
I - Conforme orientação cristalizada no enunciado da Súmula n. 652/STJ: "A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária".
II - Em relação ao aspecto processual, em ações civis públicas por danos ambientais e urbanísticos, não existe litisconsórcio passivo necessário entre eventuais corresponsáveis, sendo, em regra, caso de litisconsórcio passivo facultativo. Precedentes.
III - O Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.
IV - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.
V - Agravo Interno improvido.
(AgInt nos EDcl no REsp n. 2.177.221/SP, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 26/5/2025, DJEN de 29/5/2025.)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMÓVEL DOTADO DE RELEVÂNCIA HISTÓRICA E CULTURAL. DANO AMBIENTAL. INDENIZAÇÃO. DANO MORAL COLETIVO. CABIMENTO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA, MAS DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. SÚMULA 652/STJ. ACÓRDÃO COM FUNDAMENTO EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. ANÁLISE EM RECURSO ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE.
1. É assente no âmbito da Primeira Seção desta Corte o entendimento de que bem imóvel dotado de relevância histórica e cultural é protegido como meio ambiente, cabendo condenação à indenização por dano moral coletivo caso haja dilapidação, demolição ou outra forma de alteração não autorizada previamente pelos órgãos competentes de proteção desse tipo de bem.
2. Esta Corte de Justiça já firmou o entendimento de que a inércia do Poder Público em proteger ou fiscalizar a proteção do meio ambiente traz para si responsabilidade solidária quanto a eventuais danos causados por particulares, com execução subsidiária, conforme firmado na Súmula 652/STJ, segundo a qual: "A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária."
3. Verifica-se que a controvérsia relativa ao bem inventariado como patrimônio histórico foi dirimida com base em fundamentação eminentemente constitucional, matéria insuscetível de análise na via do recurso especial, sob pena de usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal.
4. Agravo interno não provido.
(AgInt no REsp n. 1.992.847/MG, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 21/10/2024, DJe de 25/10/2024.)
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. DANO AMBIENTAL. OMISSÃO DO ENTE FEDERADO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA E SOLIDÁRIA, MAS DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.
1. No caso, a conclusão adotada pelo Tribunal de origem diverge da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que a "União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm, por igual, o dever-poder de polícia ambiental na salvaguarda do meio ambiente, podendo sua omissão quanto a tal mister ser considerada causa direta ou indireta do dano, ensejando, assim, sua responsabilidade objetiva, ilimitada, solidária e de execução subsidiária" (AREsp n. 1.728.895/DF, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16/3/2021, DJe de 17/12/2021).
2. Agravo interno desprovido.
(AgInt no REsp n. 1.666.782/RS, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 17/6/2024, DJe de 21/6/2024.)
No caso dos autos, embora as construções irregulares tenham sido realizadas por pessoas não identificadas em unidade de conservação ambiental, tal circunstância não afasta a aplicação da citada jurisprudência segundo a qual a responsabilidade dos entes públicos, quando decorrente de omissão no dever de fiscalização ambiental, é solidária, porém de execução subsidiária.
Assim, deve-se buscar, em primeiro lugar, a identificação e responsabilização dos causadores diretos do dano ambiental, para que cumpram as obrigações impostas. Somente diante da impossibilidade comprovada de cumprimento por esses responsáveis é que os entes públicos deverão, solidariamente, suportar a execução das determinações judiciais.
Ressalte-se que a ação civil pública foi ajuizada no ano de 2019, de modo que, em razão do lapso temporal transcorrido e da própria dinamicidade da atuação dos órgãos públicos envolvidos, é possível que as edificações irregulares já tenham sido demolidas e os respectivos entulhos removidos. Tal circunstância, contudo, não afasta a necessidade de se assegurar aos entes públicos eventual direito de regresso em face dos responsáveis diretos pelos danos ambientais, caso identificados.
Quanto aos honorários advocatícios, a Corte Especial do STJ fixou entendimento de que o art. 18 da Lei 7.347/1985 deve ser interpretado distintamente conforme o legitimado ativo da ação civil pública: (i) nas ações propostas pelo Ministério Público ou por ente público, aplica-se, por simetria, a isenção de honorários também em favor do réu, salvo comprovada má-fé; e (ii) nas ações propostas por associações civis ou fundações privadas, não se aplica a mesma isenção em favor do réu, sob pena de restringir o acesso à justiça da sociedade civil organizada.
Transcreve-se a ementa do referido acórdão:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. ASSOCIAÇÃO CIVIL AUTORA. DIVERGÊNCIA ENTRE TURMAS DO STJ. ART. 18 DA LEI Nº 7.347/1985. PRINCÍPIO DO ACESSO À JUSTIÇA. DISTINÇÃO ENTRE LEGITIMADOS. SIMETRIA INAPLICÁVEL AO RÉU. EMBARGOS CONHECIDOS E PROVIDOS.
I. HIPÓTESE EM EXAME
1. Trata-se de embargos de divergência opostos contra acórdão da Terceira Turma do STJ que, em ação civil pública ajuizada por associação civil, afastou a condenação do réu ao pagamento de honorários advocatícios.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em decidir se o réu vencido em ação civil pública ajuizada por associação civil é isento do pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Quando a ação civil pública é ajuizada pelo Ministério Público ou por ente público, pelo princípio da simetria, é descabida a condenação da parte ré em honorários advocatícios, salvo comprovada má-fé, consoante o art. 18 da Lei 7.347/85.
4. Não se aplica o afastamento da condenação do réu ao pagamento de honorários advocatícios, previsto no art. 18 da Lei 7.347/85, quando se tratar de associações ou fundações privadas no polo ativo da ação civil pública, em razão da necessidade de se garantir maior acessibilidade à Justiça para a sociedade civil organizada, bem como pela impropriedade de se pretender equiparar organizações não governamentais a grandes grupos econômicos e instituições de Estado.
IV. DISPOSITIVO E TESE
5. Embargos de divergência providos.
(EREsp n. 1.304.939/RS, relator Ministro Sebastião Reis Júnior, relatora para acórdão Ministra Nancy Andrighi, Corte Especial, julgado em 20/8/2025, DJEN de 30/10/2025.)
Na mesma linha, confiram-se os seguintes precedentes:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. JUSTIÇA GRATUITA. PESSOA JURÍDICA. COMPROVAÇÃO DE HIPOSSUFICIÊNCIA. REEXAME DE PROVAS. IMPOSSIBILIDADE. ART. 18 DA LEI 7.347/1985. SIMETRIA EM FAVOR DOS RÉUS. CUSTAS E HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. AGRAVO INTERNO PARCIALMENTE PROVIDO. I.
Caso em exame
1. Agravo interno interposto contra decisão que conheceu do agravo para conhecer parcialmente do recurso especial e, nessa extensão, negou-lhe provimento.
II. Questão em discussão
2.
Nas razões recursais, o requerente insiste que: a) houve violação aos arts. 489, § 1º, IV e VI, e 1.022, II, do CPC; b) deve ser reconhecida a gratuidade da justiça no caso concreto; c) a isenção ou o diferimento das custas previstos na LACP podem ser estendidos aos réus em ação civil pública.
III. Razões de decidir
3. O colegiado de origem examinou fundamentadamente a matéria relativa à gratuidade de justiça e ao diferimento de custas, afastando-os com base em fundamentos claros e suficientes, de modo que não se verifica afronta aos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022, II, do CPC.
4. A concessão da justiça gratuita à pessoa jurídica exige demonstração objetiva de impossibilidade de arcar com os encargos processuais, conforme a Súmula 481 do STJ, estendendo-se a necessidade de comprovação também às pessoas físicas, à luz do art. 5º, LXXIV, da CF/1988 e dos arts. 99, § 3º, 371 e 373, I, do CPC, não bastando mera declaração desacompanhada de elementos probatórios.
5. O Tribunal local assentou a ausência de comprovação dos requisitos legais para a concessão da gratuidade de justiça, de modo que a pretensão de rever esse entendimento demandaria reexame do acervo fático-probatório, providência vedada em recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ.
6. A Corte Especial do STJ fixou entendimento de que o art. 18 da Lei 7.347/1985 deve ser interpretado distintamente conforme o legitimado ativo da ação civil pública: (i) nas ações propostas pelo Ministério Público ou por ente público, aplica-se, por simetria, a isenção de honorários também em favor do réu, salvo comprovada má-fé; e (ii) nas ações propostas por associações civis ou fundações privadas, não se aplica a mesma isenção em favor do réu, sob pena de restringir o acesso à justiça da sociedade civil organizada.
7. No caso concreto, por se tratar de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público e não havendo nos autos conduta temerária ou má-fé, impõe-se a aplicação, por simetria, do art. 18 da Lei 7.347/1985, para afastar a condenação dos recorrentes ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais.
IV. Dispositivo
8. Resultado do Julgamento: Agravo interno parcialmente provido para afastar a condenação dos recorrentes ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios sucumbenciais.
(AgInt no AREsp n. 2.591.841/SP, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 25/3/2026, DJEN de 30/3/2026.)
ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA ORIGINÁRIA. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO CONCRETA AOS FUNDAMENTOS RECORRIDOS. DESCUMPRIMENTO DO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. ARTS. 932, III, E 1.021, §1º, DO CPC. MAJORAÇÃO DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS REALIZADA PELO STJ. LIMITE IMPOSTO PELO ART. 18 DA LEI FEDERAL N. 7.347/85. AGRAVO INTERNO PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESSA EXTENSÃO, PROVIDO.
1. "Verificada a ausência de impugnação específica de todos os fundamentos da decisão agravada, não se conhece do agravo interno, diante da inobservância do princípio da dialeticidade, conforme exigem os arts. 932, III, e 1.021, § 1º, do CPC/2015" (AgInt no AREsp n. 2.590.320/SP, rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, Terceira Turma, DJe de 15/8/2024).
2. "Em ação civil pública, só haverá condenação em honorários advocatícios sucumbenciais se comprovada má-fé, nos termos do art. 18 da Lei n. 7.347/1985. Esse entendimento se aplica, por simetria, tanto para o autor quanto para o réu" (EDcl no REsp n. 2.220.684/PE, Rel. Min. Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, DJ 01.12.2025, DJEN 04.12.2025).
3. Agravo interno parcialmente conhecido e, nessa parte, provido, tão somente para afastar a majoração de honorários advocatícios sucumbenciais.
(AgInt no AREsp n. 2.449.956/SP, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 25/2/2026, DJEN de 2/3/2026.)
No caso concreto, por se tratar de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público e não havendo nos autos conduta temerária ou má-fé, impõe-se a aplicação, por simetria, do art. 18 da Lei 7.347/1985, para afastar a condenação dos recorrentes ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais.
Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, dou parcial provimento aos recursos especiais para assegurar a execução subsidiária dos entes públicos e para afastar a condenação ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais.
Publique-se. Intimem-se.
Relator FRANCISCO FALCÃO
