STJ mantém multa ambiental por operar posto de combustíveis sem licença

RMS 79741/MA (2026/0308340-2) RELATOR : MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS RECORRENTE : AUTOPOSTO PROGRESSO LTDA ADVOGADOS : CLEMES MOTA LIMA FILHO - MA009144 WASHINGTON NASCIMENTO JUNIOR - MA013021 RECORRIDO : ESTADO DO MARANHÃO DECISÃO Nas razões do recurso em mandado de segurança, com fundamento no art. 105, II, ‘b’, da Constituição Federal, AUTOPOSTO PROGRESSO LTDA. insurge-se contra acórdão da Seção de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Maranhão que, nos autos do Mandado de Segurança n. 0833415-14.2025.8.10.0000, denegou a ordem. Na origem, a recorrente impetrou mandado de segurança contra ato atribuído ao Secretário de Estado do Meio Ambiente e Recursos Naturais do Maranhão, consubstanciado na manutenção da penalidade aplicada no Auto de Infração n. 8443B. A empresa foi autuada por fazer funcionar estabelecimento de revenda de combustíveis sem licença ambiental de operação válida, tendo a multa originária de R$ 20.000,00 sido reduzida, na via administrativa, para R$ 15.000,00. Sustentou, em síntese, a desproporcionalidade da sanção, a primariedade, a boa-fé, a ausência de dano ambiental e a regularização posterior da licença. Pediu a conversão da multa em advertência ou, subsidiariamente, a redução do montante (fls. 1-10). O Tribunal de origem denegou a segurança em acórdão assim ementado (fls. 136-137): DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. AUTO DE INFRAÇÃO. RENOVAÇÃO INTEMPESTIVA DE LICENÇA. LEGALIDADE DO ATO. I. Caso em exame 1. Mandado de segurança impetrado contra ato do Secretário de Estado do Meio Ambiente que aplicou multa de R$ 15.000,00 em razão de pedido de renovação de licença ambiental formulado fora do prazo legal de 120 dias antes do vencimento. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se: (i) há ilegalidade ou vício formal no processo administrativo sancionador; (ii) a penalidade imposta fere os princípios da proporcionalidade e razoabilidade; (iii) é possível ao Judiciário reavaliar a dosimetria da sanção em sede mandamental. III. Razões de decidir 3. O mandado de segurança exige prova pré-constituída de direito líquido e certo, sendo vedada a dilação probatória para discutir o mérito administrativo ou a justiça da sanção aplicada dentro dos limites legais. 4. A infração é incontroversa, uma vez que a impetrante protocolou o pedido de renovação após o vencimento da licença, descumprindo o prazo previsto na legislação ambiental e nas condicionantes do título autorizativo. 5. Inexistindo vício de legalidade ou flagrante desproporcionalidade - tendo a Administração, inclusive, reduzido o valor da multa na via administrativa -, não cabe ao Poder Judiciário substituir o administrador na gradação da penalidade. IV. Dispositivo 6. Segurança denegada. No recurso ordinário (fls. 145-156), a empresa alega que a gradação das penalidades administrativas está submetida aos princípios da legalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como aos critérios do art. 6º da Lei n. 9.605/1998. Afirma que a referência à reincidência em parecer administrativo seria equivocada e que a infração teve natureza formal, sem dano ambiental concreto. Defende que o requerimento de renovação, apresentado antes da autuação, e a posterior regularização caracterizariam boa-fé e arrependimento eficaz. Com base no art. 36, II e § 1º, III, da Instrução Normativa Ibama n. 19/2023, postula a conversão da multa em advertência ou, subsidiariamente, a redução de 50%, para R$ 7.500,00. Requer, ainda, tutela provisória recursal para suspender a exigibilidade da multa. Em contrarrazões, o Estado do Maranhão requer a manutenção do acórdão recorrido (fls. 166 e seguintes). O Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento do recurso, ao fundamento de que a substituição ou a redução da multa integra a discricionariedade técnica da Administração e de que não se verifica ilegalidade ou desproporcionalidade manifesta (fls. 193-202), nos termos da seguinte ementa: DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INFRAÇÃO AMBIENTAL. MULTA PECUNIÁRIA. CONVERSÃO EM ADVERTÊNCIA. DISCRICIONARIEDADE TÉCNICA DA ADMINISTRAÇÃO. PROPORCIONALIDADE. DESPROVIMENTO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso ordinário interposto contra acórdão que denegou segurança pleiteada para converter multa administrativa por infração ambiental em sanção de advertência. A recorrente, empresa do setor de combustíveis, foi autuada por funcionar com licença ambiental de operação vencida. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) saber se a conversão da multa pecuniária em advertência ou a sua redução constituem direito subjetivo do infrator ou se integram a discricionariedade técnica da Administração Pública; e (ii) saber se o valor da multa é proporcional diante do risco ambiental de atividade varejista de combustíveis desenvolvida sem licença de operação válida por mais de um ano. III. RAZÕES DA MANIFESTAÇÃO 3. A escolha e a aplicação das sanções administrativas ambientais, bem como a eventual substituição da pena de multa por advertência, situam-se na esfera da discricionariedade técnica da Administração Pública, sendo defesa a incursão do Judiciário no mérito administrativo. 4. O controle judicial do processo administrativo sancionador deve restringir-se ao exame da legalidade do ato e da regularidade do procedimento, sob o manto do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, sendo vedada a reavaliação da conveniência da dosimetria aplicada dentro dos limites legais. 5. O funcionamento de estabelecimento de revenda de combustíveis sem a regular renovação da licença de operação por mais de quatrocentos dias configura infração de elevada gravidade, apta a justificar a aplicação de sanção pecuniária substancial. 6. A atividade de comercialização de combustíveis exige controle rigoroso e fiscalização constante por envolver elevado risco ao meio ambiente, à segurança dos consumidores e à incolumidade pública, o que legitima o rigor da sanção imposta para desestimular condutas refratárias ao licenciamento. 7. A indevida flexibilização das penalidades ou a desconsideração do dever de conformidade das empresas de combustíveis enfraqueceria as regras de controle administrativo sancionador, violando o princípio da vedação à proteção deficiente e o dever estatal de evitar riscos. IV. CONCLUSÃO E TESE 8. Manifestação por negar provimento ao recurso ordinário. Teses da manifestação: “1. A conversão da sanção de multa ambiental em advertência ou a redução do seu montante são medidas inseridas no âmbito da discricionariedade técnica da Administração Pública, inviabilizando a interferência do Poder Judiciário nesse mérito administrativo quando respeitados os parâmetros legais. 2. A aplicação de sanção pecuniária elevada por funcionamento de atividade de alto risco ambiental sem licença de operação válida por longo período atende aos postulados da proporcionalidade e concretiza o dever de evitar riscos, respeitando a proibição de uma proteção estatal deficiente.” É o relatório. DECISÃO Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso ordinário. O recurso comporta julgamento monocrático, nos termos do art. 34, XVIII, ‘b’, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, por estar o acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência dominante desta Corte. A controvérsia consiste em definir se há direito líquido e certo à conversão da multa ambiental em advertência ou, subsidiariamente, à redução do valor em 50%, em razão das circunstâncias invocadas pela recorrente. O mandado de segurança exige prova pré-constituída da ilegalidade ou do abuso de poder. Em matéria sancionadora, o controle judicial alcança a competência, a forma, o contraditório, a ampla defesa, a motivação e a observância dos limites normativos, além de situações de manifesta falta de razoabilidade ou proporcionalidade. Não autoriza, contudo, a substituição da avaliação administrativa por nova escolha judicial da penalidade reputada mais conveniente. Conforme orientação do STJ, o controle jurisdicional do processo administrativo sancionador restringe-se à regularidade do procedimento e à legalidade do ato, sendo vedada a incursão no mérito administrativo quando não demonstrada ilegalidade, abusividade ou teratologia. Confira-se: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PREGÃO. LICITANTE DESCLASSIFICADO. IMPUTAÇÃO DE CONDUTA INIDÔNEA. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. CONTROLE JURISDICIONAL. DEVIDO PROCESSO LEGAL RESPEITADO. CONTROLE SOBRE O MÉRITO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE, ABUSIVIDADE OU TERATOLOGIA. RMS N. 31.972/DF. DISTINGUISHING REALIZADO. CONDUTA E PREJUÍZOS SUPORTADOS PELA ADMINISTRAÇÃO ATESTADOS. PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO IMPOSTA. SEGURANÇA DENEGADA. 1. O mandado de segurança é um remédio constitucional expressamente previsto no art. 5º, incisos LXIX e LXX, da Constituição Federal e regulamentado pela Lei n. 12.016/2009, que visa a proteger direito líquido e certo que esteja sendo violado ou ameaçado por ato ilegal ou abusivo de autoridade pública ou agente no exercício de funções públicas. Essa via tem um rito mais célere e busca uma resposta rápida do Poder Judiciário. Nesse contexto, tal instrumento não comporta dilação probatória, devendo a parte impetrante muni-lo com todo o conjunto probatório apto a demonstrar a ofensa líquida e certa ao seu direito. 2. A controvérsia recursal reside em saber se aplicáveis as sanções previstas no art. 7º da Lei n. 10.520/2002 à parte impetrante e, em caso positivo, se a sanção aplicada foi proporcional e razoável. 3. O controle jurisdicional do Processo Administrativo Sancionador restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e à legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, sendo-lhe defesa qualquer incursão no mérito administrativo, a impedir a análise e valoração das provas constantes no processo sancionador. 4. No caso, pelo arcabouço probatório dos autos, tenho que o processo administrativo seguiu todos os ditames legais estabelecidos e respeitou integralmente o direito de defesa da parte impetrante, tendo atendido o devido processo legal, não havendo qualquer indicativo de ilegalidade ou abusividade na condução do procedimento sancionatório. 5. Quanto ao mérito, com base nas provas e análises realizadas na seara administrativa, a Administração concluiu pela inidoneidade da conduta da impetrante, a qual, classificada em primeiro lugar, quando convocada para apresentar documentos comprobatórios de sua qualificação técnica, apresentou documentação com informações inconsistentes e falhas graves quanto a datas e assinatura, a indicar fraude. 6. O fato de a Administração, na conclusão do processo administrativo, ter adotado entendimento contrário ao da parte ora impetrante não indica qualquer ilegalidade ou abusividade capaz de justificar a ingerência do Judiciário no mérito administrativo que concluiu pelo cometimento da infração de comportamento inidôneo. Além disso, o conjunto probatório pré-constituído nestes autos não foi capaz de demonstrar que as conclusões adotadas pela Administração, no exercício de seu poder disciplinar, estariam em descompasso com a legislação, não sendo possível, na via do mandado de segurança, a dilação probatória. 7. Realizado distinguishing entre o RMS n. 31.972/DF e a presente demanda, pois aquela tratava de caso em que se discutiu eventual falsidade do atestado fornecido por entidade bancária em que não haveria a participação do concorrente na produção da informação. Além disso, a licitação teria se tornado desnecessária para a Administração, que realizou o objeto do contrato por si próprio. Já neste caso, as conclusões do procedimento administrativo disciplinar são distintas, entendendo-se que a parte concorrente teve participação na produção de documento com informações inconsistentes e falhas graves quanto a datas e assinatura, a indicar fraude, bem como existente prejuízo à Administração em razão do retardamento e do retrabalho advindo da conduta da parte ora impetrante. 8. Quanto à sanção, considerando que o máximo da penalidade seria o impedimento de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios pelo prazo de 5 (cinco) anos, tem-se que a sanção estabelecida pela Administração no patamar de 12 (doze) meses foi razoável e proporcional considerando a gravidade da conduta e os prejuízos suportados pelo Ente Público. 9. Segurança Denegada. (MS n. 25.379/DF, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 23/6/2026, DJEN de 2/7/2026.) No caso, a própria recorrente não nega que o pedido de renovação foi apresentado após o vencimento da licença de operação. A conduta enquadra-se no art. 66 do Decreto n. 6.514/2008, que tipifica como infração fazer funcionar estabelecimento efetiva ou potencialmente poluidor sem licença ou em desacordo com a licença obtida e prevê multa de R$ 500,00 a R$ 10.000.000,00. Trata-se de infração formal, cuja configuração não depende da comprovação de dano ambiental concreto. A pretensão de conversão da multa em advertência também não encontra amparo. O art. 72 da Lei n. 9.605/1998 enumera as sanções administrativas cabíveis sem estabelecer ordem obrigatória de aplicação. A Primeira Seção, no julgamento do Tema n. 1.159/STJ, firmou a tese de que “a validade das multas administrativas por infração ambiental, previstas na Lei n. 9.605/1998, independe da prévia aplicação da penalidade de advertência”. Conforme orientação do STJ, a substituição da multa ambiental por medida alternativa situa-se na esfera da discricionariedade administrativa, e a aplicação da multa não exige advertência prévia. A propósito: PROCESSUAL CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO ANULATÓRIA. INFRAÇÃO AMBIENTAL. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 70 E 72 DA LEI N. 9.605/1998. SUBSTITUIÇÃO DA PENA DE MULTA POR MEDIDAS ALTERNATIVAS. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. RECURSO ESPECIAL PROVIDO. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. I - Na origem, trata-se de ação anulatória de multa ambiental, por meio da qual a autora busca, em síntese, a anulação da infração ambiental que lhe impôs penalidade no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais). Subsidiariamente, requereu a redução da multa para R$ 50,00 (cinquenta reais), bem como a conversão da sanção pecuniária em advertência ou prestação de serviços. Na sentença, o pedido foi julgado improcedente. No Tribunal a quo, a sentença foi reformada. II - No tocante à alegada violação dos arts. 70 e 72 da Lei n. 9.605/1998, com razão o Ibama, encontrando-se o acórdão recorrido em dissonância com o posicionamento desta Corte Superior, que entende que a substituição da pena de multa por medidas alternativas se encontra na via da discricionariedade da administração pública, não possibilitando, portanto, ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo. A esse respeito, os seguintes julgados: AgInt no REsp n. 1.948.085/PE, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 4/10/2021, DJe de 7/10/2021; REsp n. 1.710.683/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/4/2018, DJe de 25/5/2018). III - Ademais, especificamente no tocante à discussão travada nos presentes autos - conversão da pena de multa em advertência - registre-se que a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, em julgamento sob a sistemática dos recursos repetitivos, nos autos do REsp n. 1.984.746/AL e REsp n. 1.993.783/PA, Tema n. 1159/STJ, firmou tese no sentido de que "a validade das multas administrativas por infração ambiental, previstas na Lei n. 9.605/1998, independe da prévia aplicação da penalidade de advertência." (REsp n. 1.984.746/AL, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Seção, julgado em 13/9/2023, DJe de 19/9/2023). Com base no entendimento firmado em recurso repetitivo, assim vem decidindo este Tribunal Superior: AgInt nos EDcl no AREsp n. 2.222.504/MG, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 19/8/2024, DJe de 22/8/2024). Desse modo, considerando que o acórdão recorrido diverge da orientação jurisprudencial desta Corte Superior, impõe-se a sua reforma. IV - Correta a decisão que conheceu do recurso especial para dar-lhe provimento, reestabelecendo a sentença, nos termos da fundamentação adotada. V - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp n. 2.243.094/MG, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 25/2/2026, DJEN de 2/3/2026.) O regime federal regulamentar reforça essa conclusão. Nos termos do art. 5º, § 1º, do Decreto n. 6.514/2008, a advertência pode ser aplicada às infrações de menor lesividade cuja multa consolidada não ultrapasse R$ 1.000,00. A multa consolidada no caso é de R$ 15.000,00 e a infração do art. 66 admite sanção muito superior, de modo que a recorrente não demonstra direito subjetivo à advertência. O invocado Decreto n. 3.179/1999, por sua vez, foi expressamente revogado pelo art. 153 do Decreto n. 6.514/2008. Tampouco procede o pedido subsidiário baseado na Instrução Normativa Ibama n. 19/2023. O art. 151 do Decreto n. 6.514/2008 autoriza os órgãos e entidades ambientais federais a estabelecer, por instrução normativa, procedimentos administrativos complementares para a execução do decreto. A norma do Ibama disciplina, portanto, o processo sancionador federal no âmbito da autarquia. A recorrente não demonstrou, mediante prova pré-constituída, que o Estado do Maranhão a tenha incorporado à sua legislação ou adotado como parâmetro vinculante para a atuação da SEMA/MA. Ainda que se admitisse a incidência analógica do art. 36, II, da instrução normativa, o resultado não se alteraria. O dispositivo caracteriza o arrependimento eficaz pela adoção espontânea de medidas de reparação dos danos ambientais e pela limitação significativa da degradação causada. A regularização do licenciamento constitui cumprimento tardio de obrigação administrativa e não se confunde, por si só, com reparação de dano ou limitação de degradação. A própria tese recursal de inexistência de dano concreto não supre os requisitos cumulativos da atenuante invocada. A alegação relativa à primariedade e à referência a reincidência em parecer administrativo também não evidencia o direito líquido e certo pretendido. O acórdão recorrido não assentou que a sanção tenha sido agravada por reincidência e registrou, ao contrário, que a Administração reduziu a multa de R$ 20.000,00 para R$ 15.000,00. As razões recursais não demonstram, com prova pré-constituída, que a menção questionada tenha produzido agravamento concreto do valor final. Não há, ademais, desproporcionalidade manifesta. A multa consolidada corresponde a fração diminuta do intervalo abstratamente previsto no art. 66 do Decreto n. 6.514/2008, foi reduzida em 25% na esfera administrativa e decorre do funcionamento de atividade potencialmente poluidora sem licença de operação válida. Não foi produzida prova inequívoca de que o montante comprometa a continuidade da empresa ou revele discrepância aberrante em relação à gravidade da infração. O REsp n. 1.700.382/AL, invocado pela recorrente, não conduz a solução diversa. Naquele caso, a Corte Regional havia convertido a multa em prestação de serviços com base em quadro fático específico, que incluía a condição socioeconômica do infrator e a reduzida gravidade da conduta, e o recurso especial não foi utilizado para revolver essas premissas, diante do óbice da Súmula n. 7/STJ. Não se firmou direito geral à substituição judicial da sanção; além disso, as circunstâncias fáticas ali consideradas não foram comprovadas nestes autos. Desse modo, ausente ilegalidade, abuso de poder ou desproporcionalidade manifesta, deve ser mantido o acórdão que denegou a segurança. Ante o exposto, CONHEÇO DO RECURSO ORDINÁRIO E NEGO-LHE PROVIMENTO.. Fica prejudicado o pedido de tutela provisória recursal. Sem honorários advocatícios, consoante o art. 25 da Lei n. 12.016/2009 e as Súmulas n. 512 do STF ("Não cabe condenação em honorários de advogado na ação de mandado de segurança") e 105 do STJ ("Na ação de mandado de segurança não se admite condenação em honorários advocatícios"). Publique-se. Intimem-se. Relator TEODORO SILVA SANTOS