APP de reservatório antigo: art. 62 do Código Florestal e marco de 22/07/2008

REsp 2212676/SP (2025/0166461-3) RELATOR : MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : RIO PARANÁ ENERGIA S/A ADVOGADOS : LAURA FANUCCHI - SP374979 MARIANA FERNANDES MIRANDA - SP345673 ALEXANDRE ABBY - SP303656S SOFIA DINIZ HOSNI - SP489620 RECORRIDO : CESP COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO ADVOGADOS : PEDRO ACIOLI WERNER - RJ166030 PATRICIA MENDANHA DIAS - MG158434 LUCIANA MARIA GIL FERREIRA - SP268496 ADRIANA ASTUTO PEREIRA - SP389401 DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS-IBAMA contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região no julgamento de apelação cível em ação civil pública ambiental (autos n. 0000816-69.2010.4.03.6124). Na origem, o Juízo de primeiro grau julgou improcedente a ação civil pública ambiental ajuizada pelo Ministério Público Federal. Interpostos recursos de apelação pelo MPF, pelo Ibama e pela União, a colenda Sexta Turma do TRF-3 negou-lhes provimento, nos termos do acórdão assim ementado (fl. 2086): DIREITO AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE DO RESERVATÓRIO DA USINA HIDRELÉTRICA DE ILHA SOLTEIRA. LIMITES DEFINIDOS NA FORMA DO ART. 62 DO CÓDIGO FLORESTAL. PROVA PERICIAL QUE DEMONSTROU A INEXISTÊNCIA DE INTERVENÇÃO NA APP: IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. HONORÁRIOS PERICIAIS ADIANTADOS PELO CORRÉU PESSOA FÍSICA. RESSARCIMENTO DEVIDO PELA UNIÃO. 1. Trata-se de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal fundada na possível ocorrência de dano ambiental na área de preservação permanente do entorno do reservatório d’água da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira. As preliminares de nulidade da decisão saneadora e do laudo pericial têm relação direta com a delimitação da extensão da área de preservação permanente e, portanto, confundem-se com o mérito da causa e com ele serão analisadas. 2. Há no atual Código Florestal dois regramentos distintos para fixação da área de preservação permanente no entorno dos reservatórios d’água artificiais de usinas hidrelétricas, a saber: (i) aplica-se a regra do art. 62 àqueles que “foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001” e (ii) aplica-se a regra do art. 5°, caput, às demais hipóteses. 3. A extensão da área de preservação permanente varia de acordo com a data do registro ou do contrato de concessão e autorização. Mas, uma vez definida a extensão da área de preservação permanente, ela é válida tanto para intervenções pretéritas quanto para intervenções futuras, uma vez que não há fundamento legal para essa pretensa distinção. 4. Não consta dos autos a data exata da concessão da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, mas é certo que ela é anterior à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Aplicável ao caso, portanto, a regra do art. 62 do atual Código Florestal, de sorte que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. 5. Demonstrado por prova pericial que não houve intervenções na área de preservação permanente, correta a sentença de improcedência do pedido. 6. O art. 18 da Lei n° 7.347/1985 exige a comprovação de má-fé da parte autora para sua condenação em honorários de advogado, custas e despesas processuais, mas não para a condenação ao ressarcimento de honorários periciais adiantados pela parte adversa. 7. Correta a sentença ao condenar a União ao ressarcimento de honorários periciais adiantados pelo corréu pessoa física. Tema Repetitivo n° 510 e precedente do Superior Tribunal de Justiça. 8. Apelações e reexame necessário não providos. No recurso especial, interposto com fundamento nas alíneas a e c do permissivo constitucional, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) alega violação dos arts. 3º, inciso IV; 4º, inciso III; 5º; 8º, § 4º; e 62 da Lei n. 12.651/12 (Novo Código Florestal), bem como dissídio jurisprudencial em relação ao entendimento consolidado pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Aponta ofensa aos arts. 1022, inciso II, parágrafo único c.c. o art. 489, § 1º, do CPC, diante da inadequada prestação jurisdicional, em face da ausência de enfrentamento da correta aplicação do art. 62 da Lei n. 12.651/12, que deveria ser restrita às áreas consolidadas e observar um marco temporal. Alega que a decisão foi omissa ao não considerar que a aplicação do art. 62 se destina apenas à regularizar intervenções humanas pré-existentes (áreas consolidadas) e que deve haver um marco temporal para tal regularização, propondo como data principal 22/07/2008 ou, subsidiariamente, 28/05/2012. Argumenta que intervenções posteriores ao marco temporal devem observar a faixa de APP definida no licenciamento ambiental do empreendimento, conforme os arts. 4º, inciso III, e 5º da Lei n. 12.651/12. Destaca, ainda, maltrato aos arts. 3º, inciso IV; 4º, inciso III; 5º; 8º, § 4º; e 62 da Lei n. 12.651/12 (Novo Código Florestal), porquanto aplicada de forma irrestritiva o comando do art. 62 de forma irrestrita, sem qualquer limite temporal, permitindo novas construções além da cota máxima maximorum, o que contraria a disciplina do Novo Código Florestal e representa risco de grave dano ao meio ambiente. Alega que a faixa de APP estabelecida no licenciamento ambiental continua vigente e que novas edificações não podem invadir tal área. Aponta dissenso jurisprudencial e como paradigma o julgamento do Incidente de Uniformização de Jurisprudência n. 2008.38.02.004058-0/MG, que consolidou entendimento diverso sobre a aplicação do art. 62 da Lei n. 12.651/12, limitando sua aplicação apenas para evitar demolições, sem possibilitar novas edificações. Pretende o provimento do recurso para que seja definida a correta interpretação do art. 62 da Lei n. 12.651/12, fazendo constar expressamente do provimento jurisdicional a data de 22/07/2008 como marco temporal para aplicação do art. 62 e a sua extensão apenas às áreas com intervenções já consolidadas até esta data, não podendo ser extensivo a intervenções humanas posteriores, as quais deverão observar a faixa de APP fixada no licenciamento ambiental, nos termos dos arts. 4º, inciso III, e 5º da Lei n. 12.651/12. Subsidiariamente, requer que seja adotado como marco temporal a data de entrada em vigor da Lei n. 12.651/2012, qual seja 28/05/2012, vedando-se alterações futuras a essa data. O Ministério Público Federal opinou pelo provimento dos recursos especiais (fls. 2446-2451). É o relatório. Decido. O Tribunal de origem assim delimitou a questão devolvida em sede de recurso de apelação (fls. 2081-2082): [...] registro que há no atual Código Florestal dois regramentos distintos para fixação da área de preservação permanente no entorno dos reservatórios d’água artificiais de usinas hidrelétricas, a saber: (i) aplica-se a regra do art. 62 àqueles que “foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001” e (ii) aplica-se a regra do art. 5°, caput, às demais hipóteses. Dito de outro modo, a extensão da área de preservação permanente varia de acordo com a data do registro ou do contrato de concessão e autorização. Mas, uma vez definida a extensão da área de preservação permanente, ela é válida tanto para intervenções pretéritas quanto para intervenções futuras, uma vez que não há fundamento legal para essa pretensa distinção. Tampouco o fato de o art. 62 do atual Código Florestal estar inserto em capítulo intitulado “Disposições Transitórias” permite chegar a tal conclusão. Na verdade, o legislador posicionou a norma dentre as disposições transitórias porque, de fato, ela se destina a disciplinar as áreas de preservação permanente de reservatórios cujo registro ou contrato de concessão e autorização sejam anteriores a determinada data, mas não previu que, para intervenções futuras nessas áreas, seria preciso observar qualquer outra norma. E, diga-se uma vez mais, a adoção dos critérios constantes do art. 62 é constitucional, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal. Desta forma, e com as devidas vênias a quem adota entendimento diverso, tenho que não é possível aplicar uma regra para intervenções pretéritas e outra para intervenções futuras em área de preservação permanente, por ausência de previsão legal. Portanto, fica rejeitado o pedido recursal subsidiário de adoção das datas de 22/07/2008 ou de 28/05/2012 como marcos temporais para fins de determinação de regularização de intervenções antrópicas consolidadas e de proibição de intervenções futuras. No caso concreto, não consta dos autos a data exata da concessão da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, mas é certo que ela é anterior à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. É o que se extrai, dentre outros, do teor da Portaria nº 289, de 11 de novembro de 2004, do Ministério de Minas e Energia, assim reproduzida em sentença: [...] Aplicável ao caso, portanto, a regra do art. 62 do atual Código Florestal, de sorte que a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum. No caso dos autos, foi realizada prova pericial que constatou que não houve intervenção na área de preservação permanente, cuja extensão foi definida na forma do art. 62 do atual Código Florestal. Em sede de embargos declaratórios, o Tribunal assim dispôs (fls. 2226-2227): Sobre os embargos de declaração opostos pelo IBAMA, também inexiste ponto omisso, obscuro ou contraditório no julgado, consoante depreende-se da r. decisão embargada. Nesse contexto, a alegação de cerceamento de defesa foi afastada pois o questionamento sobre a extensão da Área de Preservação Permanente não demonstra relevância, já que a perícia judicial constatou que não houve intervenção na referida área. Confira-se: [...] Do mesmo modo, inserindo-se os argumentos do Ministério Público Federal, não há omissão quanto ao pedido de o artigo 62 da Lei n. 12.651/2012 dever respeitar o marco temporal de 22/07/2008, data da edição do Decreto n. 6.514/2008, ou, subsidiariamente, a data da entrada em vigor da Lei n. 12.651/2012, qual seja 28/05/2012, de modo a permitir sua correta aplicação, para fins de incidir apenas às áreas com intervenções pré-existentes, já consolidadas, não podendo ser extensivo a intervenções humanas posteriores. [...] Com efeito, verifica-se que as alegações recursais em relação ao r. acórdão proferido denotam o intuito de rediscussão do mérito diante do inconformismo com o resultado do julgamento, o que não se amolda às hipóteses que autorizam o cabimento dos embargos de declaração. Consoante se denota, o Tribunal de origem foi expresso ao abordar as questões levantadas pelas partes, incluindo a questão a respeito da aplicabilidade do art. 62 da Lei n. 12.651/2012. Nesse aspecto, o acórdão recorrido não possui as omissões suscitadas pela parte recorrente. Ao revés, apresentou, concretamente, os fundamentos que justificaram a sua conclusão. Como é cediço, o Julgador não está obrigado a rebater, individualmente, todos os argumentos suscitados pelas partes, sendo suficiente que demonstre, fundamentadamente, as razões do seu convencimento. No caso, existe mero inconformismo da parte recorrente com o resultado do julgado proferido no acórdão recorrido, que lhe foi parcialmente desfavorável. Inexiste, portanto, ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil. Nesse sentido: AgInt no AREsp n. 2.381.818/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 18/12/2023, DJe de 20/12/2023; AgInt no REsp n. 2.009.722/PR, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 3/10/2022, DJe de 6/10/2022. Por outro lado, sobre a aplicação do art. 62 da Lei 12.651/2012, pretende o IBAMA a restrição da sua aplicação às áreas consolidadas, com a definição de um marco temporal, não incidindo referido dispositivo à regularização de intervenções posteriores. No caso em exame, consoante outrora destacado, o Tribunal Regional afastou o marco temporal de 22/7/2008 para a aplicação do art. 62 do Novo Código Florestal, data esta da edição do Decreto nº 6.514/08, o qual dispôs sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, considerada como marco para diversos outros dispositivos da Lei n. 12.651/2012. Ora, a interpretação de um dispositivo legal, no contexto de uma lei, deve ser feita levando em consideração o regime jurídico estabelecido, de modo harmonioso com o restante da legislação e com os objetivos da norma. A análise não pode se restringir ao texto isolado do dispositivo, mas sim ser realizada em conjunto com a fundamentação da lei, a sua finalidade e o contexto em que foi criada. Nesse aspecto, o art. 62 do Novo Código Florestal deve ser analisado de modo simétrico com o regime jurídico ao qual pertence, ou seja, com os demais dispositivos e normas que integram o mesmo diploma legal. Nesse aspecto, o art. 62 da Lei n. 12651/2012, inserido no sistema de normas destinadas a proteger o meio ambiente e a regularizar a ocupação e as atividades humanas, deve ser aplicado em equilíbrio com as demais normas do Código Florestal, de modo que a data de 22/7/2008 deve ser estendida também como marco temporal, tal como estabelecida para diversos outros artigos da lei em referência. Por outro lado, é imperioso relembrar que o art. 62 do Novo Código Florestal incide apenas para "os reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001", possuindo área de preservação permanente específica, estabelecida a partir da altura do terreno que circunda o reservatório e fixada como ponto mais baixo o nível máximo operativo normal e o ponto mais alto, o nível da cheia do projeto. Assim sendo, o dispositivo em referência se destina a regularizar ocupações antrópicas anteriores a 22/7/2008, de modo que a área de proteção ambiental para ocupações antrópicas posteriores a essa data são definidas pela licença ambiental de operação (art. 4º, inciso III, da Lei n. 12.651/2012. Nesse sentido, confira-se o entendimento firmado pela Segunda Turma, nos autos do REsp n. 2.141.730/SP: É com esses contornos que a controvérsia deve ser resolvida. Assim, o objeto do recurso especial é a declaração de que as ocupações antrópicas a partir de 22/7/2008 devem respeitar a APP, tal qual definida na licença ambiental de operação. A controvérsia jurídica a ser resolvida reside na definição das disposições do atual Código Florestal que definem a APP. A Lei n. 12.651/2012, atual Código Florestal, entrou em vigor no curso do processo judicial e suas disposições são dúbias. Não há, porém, maior dúvida quanto à aplicabilidade da lei nova - atual Código Florestal. O ponto nodal está em saber se a disposição transitória do art. 62 do Código Florestal desconstitui a APP delimitada na licença ambiental, na forma do art. 4º, III, ou se a APP definida na licença ainda deve ser respeitada. ainda que apenas para ocupações antrópicas posteriores. A definição é importante, porque a ocupação antrópica em APP deve obedecer a um regime jurídico estrito e rigoroso. A proteção aplica-se ainda que a área não esteja coberta por vegetação nativa (art. 3º, II) e exige a manutenção (art. 7º do Código Florestal) ou a recuperação da flora suprimida (art. 7º , § 1º). Intervenção ou supressão da vegetação são toleradas apenas em hipóteses excepcionais (art. 8º do Código Florestal). O Código Florestal define Área de Preservação Permanente como a "área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas" (art. 3º, II). Normalmente criada de pleno direito, em razão de um fato jurídico - existência de um acidente geográfico (rios, lagos, nascentes, encostas, restingas, manguezais, bordas de chapadas, todos de morros, veredas, etc., art. 4º do Código Florestal) -, eventualmente criada por um negócio jurídico, para atender a uma finalidade especial (art. 6º do Código Florestal), trata-se de fração da superfície sujeita a um regime de proteção. De acordo com a legislação anterior, a APP seria delimitada no licenciamento ambiental, devendo ser de no mínimo 30 (trinta) metros para reservatórios em áreas urbanas e 100 (cem) metros para áreas rurais, contados em projeção horizontal a partir do nível máximo normal, na forma do art. 3º, I, e § 1º, da Resolução n. 302/2002 do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, a qual foi expedida no exercício da competência atribuída pelo art. 4º, § 6º, da Lei n. 4.771/1965 (antigo Código Florestal), com redação dada pela MP n. 2.166-67/2001. As normas definitivas do atual Código Florestal seguem linha bastante semelhante. O "entorno dos reservatórios d’água artificiais, decorrentes de barramento ou represamento de cursos d’água naturais" é Área de Preservação Permanente (art. 4º, III). A extensão da APP não é dada diretamente pela lei, mas pela licença ambiental. A lei estabelece que a área corresponde à "faixa definida na licença ambiental do empreendimento" (art. 4º, III). A redação original previa um mínimo de 15 (quinze) metros para reservatórios "situados em áreas rurais com até 20 (vinte) hectares de superfície", mas essa disposição foi revogada (Lei n. 12.727/2012). Resta em vigor apenas dispositivo que define uma faixa mínima e máxima para a APP (art. 5º do Código Florestal). De acordo com esse artigo, a Área de Preservação Permanente deverá ser objeto de intervenção na propriedade ("a aquisição, desapropriação ou instituição de servidão administrativa pelo empreendedor"), a qual deverá observar a faixa mínima de 30 (trinta) metros e máxima de 100 (cem) metros em área rural, e a faixa mínima de 15 (quinze) metros e máxima de 30 (trinta) metros em área urbana. Transcrevo os dispositivos citados: [...] Por sua vez, o art. 62 está inserido na Seção II, denominada "Das Áreas Consolidadas em Áreas de Preservação Permanente", no Capítulo XIII, "DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS". Esse artigo incide apenas para os reservatórios antigos - "reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001". Define-se a APP por técnica diversa daquela empregada no Código Florestal para as demais massas d'água. Abandona-se a faixa por projeção horizontal a partir de um determinado ponto de cheia e adota-se a altura do terreno que circunda o reservatório, em relação ao nível do mar. O ponto mais baixo da APP é o nível máximo operativo normal, correspondente ao "nível máximo de água de um reservatório, para fins de operação normal de uma usina hidroelétrica". O ponto mais alto é o nível máximo maximorum, o "nível de água mais elevado para o qual a barragem foi projetada. É geralmente fixado como o nível correspondente à elevação máxima, quando da ocorrência de cheia de projeto" [...]. [...] Temporalmente, a discussão está limitada às ocupações antrópicas a partir de 22/7/2008. Isso porque o próprio recurso especial admite como consolidadas as ocupações na faixa que sobeja aquela definida no art. 62 do Código Florestal anteriores. Estabelecidos esses parâmetros, passo a analisar a controvérsia propriamente dita. Sem embargo, o Superior Tribunal de Ju