STJ desafeta repetitivo sobre prescrição intercorrente em multa do ICMBio
SPF COORDENADORIA DE PROCESSAMENTO DE FEITOS DE DIREITO PÚBLICO
O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) autuou uma empresa do setor elétrico por infração ambiental, lavrando auto de infração com aplicação de multa. O processo administrativo sancionador ficou paralisado por mais de três anos entre movimentações efetivas, sem atos decisórios ou instrutórios que impulsionassem o feito. O Tribunal Regional Federal da 1ª Região reconheceu a prescrição intercorrente e extinguiu a pretensão punitiva do ICMBio.
A controvérsia central consiste em definir se atos sem conteúdo decisório ou instrutório possuem aptidão para interromper a prescrição intercorrente trienal prevista no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999 no âmbito do processo administrativo sancionador ambiental. O ICMBio levou a questão ao STJ apontando divergência entre o acórdão do TRF-1 e julgados do TRF-2 sobre quais atos interrompem a prescrição intercorrente.
O Ministro Marco Aurélio Bellizze desafetou o recurso do rito dos recursos repetitivos, entendendo que a matéria ainda não foi objeto de debate aprofundado em ambas as Turmas da Primeira Seção do STJ. A decisão não julga o mérito. O recurso especial do ICMBio contra o acórdão do TRF-1 que reconheceu a prescrição intercorrente sai do rito dos repetitivos e volta concluso ao relator, e a tese jurídica deverá aguardar maturação jurisprudencial antes de ser fixada como precedente vinculante.
Contexto do julgamento
O caso tem origem em auto de infração lavrado pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) contra uma empresa do setor elétrico, em razão de conduta tipificada como infração ambiental. Após a decisão de primeira instância administrativa, proferida em setembro de 2014, e a interposição de recurso administrativo em outubro do mesmo ano, o processo permaneceu sem movimentação efetiva por mais de três anos, tendo o julgamento em segunda instância administrativa ocorrido apenas em junho de 2019. Diante desse cenário, a empresa requereu o reconhecimento da prescrição intercorrente, o que foi acolhido tanto pelo juízo federal de primeiro grau quanto pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região.
O TRF-1, ao negar provimento à apelação do ICMBio, consignou que a simples movimentação interna do processo entre setores da repartição não tem o condão de interromper o prazo prescricional intercorrente, conforme exige o art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999. Para o tribunal regional, apenas movimentações efetivas, que deem seguimento apropriado ao procedimento, seriam aptas a obstar a fluência do prazo trienal. O ICMBio interpôs recurso especial alegando violação ao referido dispositivo legal e apontando dissídio jurisprudencial com julgados do TRF-2.
Em razão da multiplicidade de recursos sobre o mesmo tema, o recurso foi qualificado como representativo de controvérsia pelo Ministro Presidente da Comissão Gestora de Precedentes do STJ, sendo reunido a outros três recursos especiais oriundos de diferentes estados da federação. O Ministério Público Federal manifestou-se favorável à admissão do feito no rito dos repetitivos, reconhecendo a relevância sistêmica da questão para o direito administrativo sancionador ambiental.
Fundamentos da decisão
O Ministro Marco Aurélio Bellizze, relator do feito, optou por desafetar o recurso do rito dos recursos repetitivos, invocando o princípio da segurança jurídica como vetor hermenêutico central. Segundo o relator, a afetação ao rito do art. 1.036 do CPC/2015 somente se justifica quando a matéria já tiver sido objeto de debate aprofundado em ambas as Turmas da respectiva Seção, de modo a permitir a consolidação de um entendimento maduro e fundamentado. Na hipótese, foi localizado apenas um precedente da Primeira Turma, decidido por maioria de votos, o que revela que a jurisprudência do STJ ainda está em formação sobre o tema. Essa cautela metodológica evita a cristalização prematura de tese que pode não refletir o entendimento definitivo do tribunal.
Do ponto de vista material, a controvérsia gravita em torno da interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999, que prevê a prescrição intercorrente quando o procedimento administrativo permanece paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. O único precedente da Corte identificado na pesquisa jurisprudencial traça uma distinção relevante entre as três modalidades de prescrição disciplinadas na lei: a prescrição da pretensão punitiva quinquenal (art. 1º, caput, e art. 2º), a prescrição intercorrente trienal (art. 1º, § 1º) e a prescrição da pretensão executória (art. 1º-A). Segundo esse entendimento, a exigência de ato inequívoco de apuração do fato — prevista no art. 2º, II — seria exclusiva da interrupção da prescrição punitiva, não se aplicando automaticamente à prescrição intercorrente. Por esse entendimento, afastam a paralisação os despachos de impulsionamento previstos em lei e necessários ao andamento do feito, mas não os atos meramente protelatórios, como certificações vazias e movimentações sem impulso. Essa distinção conceitual é fundamental para compreender o alcance das sanções aplicadas por órgãos como o ICMBio e o Ibama em processos de embargo ambiental e outras medidas administrativas de natureza repressiva.
A decisão de desafetação, embora não resolva o mérito da controvérsia, sinaliza que o STJ reconhece a necessidade de construir uma jurisprudência mais robusta sobre os limites e requisitos da prescrição intercorrente em matéria sancionadora ambiental. A divergência alegada pelo ICMBio entre o acórdão do TRF-1 e julgados do TRF-2 indica que o tema pode requerer uniformização, mas de forma tecnicamente responsável e precedida de amadurecimento nas instâncias colegiadas do próprio STJ.
Teses em discussão
Embora o recurso tenha sido desafetado do rito dos repetitivos, o julgado identificado pela pesquisa jurisprudencial do STJ — proferido pela Primeira Turma por maioria de votos — aponta para uma tese em construção segundo a qual a prescrição intercorrente prevista no art. 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/1999 possui regime jurídico autônomo em relação à prescrição punitiva, de modo que o conceito de ato interruptivo aplicável a cada modalidade prescricional não é necessariamente idêntico. Para esse julgado, os despachos de impulsionamento legalmente previstos, como o encaminhamento à Procuradoria para parecer, afastam a paralisação mesmo sem conteúdo apuratório, ao passo que as movimentações meramente protelatórias não a afastam. No precedente, os autos voltaram ao TRF-1 para reavaliar a prescrição à luz dessas diretrizes.
A desafetação ora decretada preserva a orientação firmada no ProAfR no REsp 1.686.022/MT, segundo a qual a afetação ao rito dos repetitivos pressupõe a prévia formação de jurisprudência consolidada no âmbito do tribunal, em respeito ao princípio da segurança jurídica. A decisão rejeita a indicação do REsp 2.228.822/AP, qualificado em conjunto com os REsp 2.228.752/TO, 2.228.823/SP e 2.228.751/PA, e manda os autos de volta conclusos ao relator, fora do rito dos repetitivos, contribuindo para a paulatina maturação do entendimento que, futuramente, poderá ser afetado como precedente vinculante sobre a prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador ambiental.