A multa do Ibama caduca? Prescrição no auto de infração

Um auto de infração lavrado em 3 de dezembro de 2011, no valor de cinco mil reais, por funcionamento de carpintaria com desdobro de madeira sem licença ambiental. Defesa administrativa protocolada vinte e seis dias depois. Parecer técnico em outubro de 2012. Decisão de primeira instância administrativa apenas em agosto de 2015. Recurso apresentado em junho de 2016 e julgado em maio de 2021, com nada além de despachos de encaminhamento nos quase cinco anos de tramitação. Essa cronologia, extraída dos autos do processo n. 1023705-28.2026.4.01.3300, em curso na 3ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária da Bahia, é o retrato fiel de como o Ibama processa boa parte de suas autuações. E é exatamente ela que sustenta a tese de que a pretensão punitiva já estava morta muito antes de o crédito chegar à inscrição em dívida ativa.

A multa do Ibama caduca? O que realmente prescreve no auto de infração ambiental

A pergunta que o produtor rural faz, quando recebe a cobrança de uma multa antiga, é sempre a mesma. Se o fato aconteceu há dez, doze, quinze anos, ainda pode ser cobrado? A resposta depende de identificar qual prazo está em jogo, porque o direito administrativo sancionador ambiental trabalha com mais de um relógio correndo ao mesmo tempo, e cada um deles tem termo inicial, causa interruptiva e efeito jurídico próprios. Confundi-los é o erro mais comum das defesas mal construídas, e também o argumento preferido das procuradorias quando querem salvar um processo condenado.

Há, em primeiro plano, o prazo para que a Administração apure e puna a infração. Há, num segundo momento, o prazo para que ela cobre judicialmente a multa já definitivamente constituída. E existe, entre os dois, a figura que mais tem derrubado autuações federais na prática, que é a paralisação do procedimento por prazo superior a três anos. Como observa Rafael Martins Costa Moreira em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), “Na esfera federal, a decadência administrativa ambiental foi regulamentada pelos arts. 21 a 23 do Decreto 6.514/2008. Já a prescrição da execução da multa é igualmente disciplinada pela Lei de Execuções Fiscais (Lei 6.830/1980). É mister que sejam diferenciados os regimes jurídicos incidentes sobre cada prazo (decadencial e prescricional), tema do próximo tópico.” A advertência é precisa e vale como ponto de partida de qualquer defesa séria.

Decadência e prescrição da pretensão punitiva ambiental têm naturezas distintas

A distinção não é preciosismo acadêmico. Ela define se o prazo se interrompe, se suspende, se pode ser reconhecido de ofício e a partir de quando começa a correr. Como observa Ingo Wolfgang Sarlet em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), “O prazo para a apuração e eventual punição da infração à legislação climática engloba o poder de influenciar na esfera jurídica do particular sem concurso da vontade deste, em razão da autoexecutoriedade inerente à maioria dos atos administrativos; logo, segundo a literatura administrativista predominante, trata-se de prazo decadencial.” O raciocínio vale integralmente para a infração ambiental comum, porque a natureza do poder exercido é a mesma.

O critério clássico de separação aparece na mesma obra em citação a terceiro. Nas palavras de Amorim Filho, citado em Curso de Direito Climático (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2023), “a prescrição atinge a pretensão e, indiretamente, as ações condenatórias; e a decadência fulmina um direito potestativo e, indiretamente, ações constitutivas”. Punir administrativamente é exercer direito potestativo; cobrar o valor já constituído é exercer pretensão. O legislador brasileiro, contudo, nomeou de prescrição aquilo que a técnica classificaria como decadência, e essa imprecisão terminológica atravessa tanto a Lei 9.873/1999 quanto o Decreto 6.514/2008.

A consequência prática é que, seja qual for o nome que se dê, o prazo é de cinco anos e ele é fatal. Dispõe o art. 1º da Lei 9.873/1999: “Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.” Em idêntico sentido, o art. 21 do Decreto 6.514/2008 estabelece que prescreve em cinco anos a ação da administração objetivando apurar a prática de infrações contra o meio ambiente, contada da data da prática do ato, ou, na infração permanente ou continuada, do dia em que esta tiver cessado.

Daí decorre a primeira tese defensiva, frequentemente ignorada. Auto de infração lavrado quando já transcorridos mais de cinco anos da data do fato, sem que a conduta seja permanente ou continuada, é ato nulo por exaurimento do poder punitivo. Não se trata de vício sanável nem de irregularidade formal; o órgão simplesmente não podia mais autuar. O ônus de demonstrar a permanência da infração, quando alegada para deslocar o termo inicial, é da própria Administração, e não basta afirmá-la na ementa do auto sem descrever o comportamento que se prolongou no tempo.

Prescrição intercorrente trienal e o processo administrativo que dorme na gaveta

Lavrado o auto dentro do quinquênio, o relógio não para. O § 1º do art. 1º da Lei 9.873/1999 é categórico ao dispor que “Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.” A redação do § 2º do art. 21 do Decreto 6.514/2008 repete a fórmula, com idêntica determinação de arquivamento de ofício.

Repare na escolha do verbo. Os autos serão arquivados; não poderão ser, não deverão ser avaliados quanto à conveniência. A norma impõe consequência automática à inércia, e a atribuiu como dever funcional ao próprio órgão que deixou o processo dormir. O Ibama, na prática, quase nunca arquiva de ofício. O processo é retomado anos depois, julgado, o crédito é inscrito em dívida ativa e executado, como se o tempo morto nada significasse. Essa foi precisamente a alegação central levada à Justiça Federal da Bahia, onde a parte autora sustentou paralisações superiores a três anos entre 22/12/2011 e 18/08/2015 e entre 22/06/2016 e 10/05/2021, sem atos aptos a interromper o curso do prazo.

Ao examinar os requisitos do art. 300 do Código de Processo Civil — que condiciona a tutela de urgência à presença de “elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo” —, o juízo federal consignou, de forma expressa, que há elementos que indicam a ocorrência de prescrição. Reconstituiu a linha cronológica documento por documento, da defesa de dezembro de 2011 e do parecer técnico de outubro de 2012 à decisão administrativa de agosto de 2015, e, embora reconhecendo que houve hipóteses de interrupção do prazo, assentou o indício de prescrição intercorrente no trecho seguinte: o recurso apresentado em junho de 2016 só foi julgado em maio de 2021, e nesses quase cinco anos os autos receberam apenas despachos de encaminhamento. Com isso, deferiu a tutela de urgência para suspender a exigibilidade do crédito e impedir atos de cobrança, restrição e bloqueio de bens, inclusive com sustação de eventual protesto, em decisão provisória que ainda depende do julgamento da ação. É esse o ponto que interessa ao produtor rural e ao advogado que constrói a defesa.

Por que despacho de encaminhamento não interrompe a prescrição do auto de infração

A defesa das procuradorias federais costuma sustentar que qualquer movimentação nos autos afasta a intercorrência. O argumento não resiste ao texto legal. O art. 2º da Lei 9.873/1999 enumera de forma taxativa as causas de interrupção da prescrição da ação punitiva, entre elas a notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital, qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato, a decisão condenatória recorrível e o ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. Nenhuma dessas hipóteses descreve o despacho que apenas remete o processo de um setor a outro.

O ato interruptivo há de ser inequívoco e há de importar apuração do fato. Certidão de remessa, cota de cumpra-se, juntada de documento interno e redistribuição administrativa não apuram coisa alguma; movimentam papel. Admitir que essas providências reiniciem o prazo seria converter a regra do § 1º em letra morta, porque bastaria à Administração carimbar os autos a cada trinta e cinco meses para mantê-los vivos indefinidamente. A interpretação que esvazia a norma é sempre a interpretação errada, e o próprio dispositivo denuncia a intenção contrária do legislador ao prever responsabilização funcional de quem deu causa à paralisação.

Foi essa leitura que a decisão baiana encampou ao descrever os quase cinco anos de tramitação recursal como marcados apenas por despachos de encaminhamento. O detalhe não é retórico. Ele é o fundamento fático que permite afirmar a inércia qualificada exigida pela lei, e é por isso que a defesa precisa juntar a íntegra do processo administrativo, com paginação e datas, e não apenas alegar genericamente a demora. Quem alega prescrição intercorrente sem demonstrar documentalmente o vazio procedimental entre dois marcos perde uma tese que estava ganha. Tratamos desse cuidado probatório em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), ao examinar como a cronologia administrativa se transforma em prova técnica na via judicial.

O efeito da prescrição sobre a multa, o embargo e a execução fiscal

Reconhecida a prescrição da pretensão punitiva, cai a multa. Cai também, por consequência lógica, aquilo que dela depende. O embargo lavrado como medida administrativa acessória ao auto de infração não sobrevive autonomamente à morte do processo sancionador que lhe dava causa, porque o art. 101, § 1º, do Decreto 6.514/2008 atribui a tais medidas a finalidade de prevenir novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo. Extinto o processo pela inércia do órgão, some o resultado prático a ser garantido. Esse é o raciocínio que sustenta os pedidos de desembargo administrativo e judicial em autuações antigas.

Um alerta necessário, porém. O § 4º do art. 21 do Decreto 6.514/2008 preserva expressamente a obrigação de reparar o dano ambiental, que não é atingida pela prescrição da pretensão punitiva. São planos distintos de responsabilidade, e o produtor que imagina estar liberado de recompor a área porque a multa prescreveu está construindo um problema futuro. A tese libera o sancionamento administrativo; não apaga o passivo ambiental, que continuará a repercutir no Cadastro Ambiental Rural, no acesso a crédito e em eventual ação civil pública.

Há ainda o prazo posterior, que muitos confundem com os anteriores. Constituído definitivamente o crédito pelo julgamento final na esfera administrativa, abre-se novo quinquênio para que a Fazenda promova a execução fiscal da multa. São relógios independentes, e o esgotamento de qualquer um deles basta para inviabilizar a cobrança. O produtor que recebe uma citação em execução fiscal ambiental precisa examinar as duas pontas, porque não raro a autuação carrega vício de prescrição intercorrente ocorrido uma década antes, que a inscrição em dívida ativa não convalida.

O que o produtor rural deve fazer diante de uma multa ambiental antiga

A primeira providência é obter a íntegra do processo administrativo. Sem ela não há tese, há palpite. O pedido de vista e cópia integral pode ser formulado diretamente ao órgão, e o resultado deve ser organizado em uma linha do tempo com data e descrição de cada ato, exatamente como fez a decisão baiana ao reconstituir o trâmite documento por documento. O que a defesa procura são dois marcos separados por mais de três anos sem nenhum ato de apuração entre eles; encontrada essa janela, a tese está formada.

A segunda é verificar o termo inicial. Data do fato, data da lavratura do auto, natureza da conduta — permanente, continuada ou instantânea. Autuação lavrada mais de cinco anos após um fato instantâneo é nula, e a nulidade deve ser alegada antes de qualquer discussão sobre o mérito da infração, porque prejudica todo o resto. Vale o mesmo raciocínio para o enquadramento legal equivocado, hipótese também suscitada no processo baiano, em que se apontou a impropriedade do fundamento no art. 66, parágrafo único, do Decreto 6.514/2008 diante dos fatos descritos.

A terceira é decidir a via. Se o processo administrativo ainda está em curso, a prescrição deve ser arguida ali, com pedido expresso de arquivamento de ofício nos termos do § 2º do art. 21 do Decreto 6.514/2008, e a defesa administrativa bem instruída resolve o problema sem custo judicial. Se o crédito já foi inscrito, a ação anulatória é o caminho, e ela admite pedido de tutela de urgência para impedir atos de cobrança enquanto se discute a validade do título, como se pleiteou no processo n. 1023705-28.2026.4.01.3300. Quem já está executado tem ainda os embargos à execução e, conforme o caso, a exceção de pré-executividade, quando a prescrição for aferível de plano pelos documentos.

Um último ponto merece atenção de quem aderiu a programa de regularização ambiental. O art. 59, § 5º, da Lei 12.651/2012 prevê que, a partir da assinatura do termo de compromisso, ficam suspensas as sanções decorrentes das infrações anteriores a 22 de julho de 2008 ali referidas, e o Supremo Tribunal Federal deu interpretação conforme a Constituição ao dispositivo, em julgamento noticiado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), para afastar o risco de decadência ou prescrição durante a execução desses compromissos. Quem está cumprindo termo de compromisso não conta prazo a seu favor naquele período, e precisa saber disso antes de estruturar a tese.

Multa ambiental antiga não se paga por reflexo nem se ignora por teimosia. Se o Ibama levou quase dez anos — da autuação, em dezembro de 2011, ao julgamento do recurso, em maio de 2021 — para encerrar na via administrativa um processo de cinco mil reais, o problema é dele, não do autuado, e a lei já disse o que fazer com os autos que dormem. Busque a íntegra do procedimento, monte a cronologia e leve a tese à mesa. Mais informação sobre o tema está reunida no nosso guia sobre prescrição da multa ambiental.