APP em reservatório de UHE e marco temporal do art. 62 do Código Florestal

REsp 2238806/SP (2025/0352074-2) RELATOR : MINISTRO TEODORO SILVA SANTOS RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL RECORRIDO : RIO PARANÁ ENERGIA S/A ADVOGADOS : LAURA FANUCCHI - SP374979 ALEXANDRE ABBY - SP303656 FREDERICO CARVALHO RABELO - SP453574 RECORRIDO : CESP COMPANHIA ENERGÉTICA DE SÃO PAULO ADVOGADOS : ADRIANA ASTUTO PEREIRA - RJ080696 PEDRO ACIOLI WERNER - RJ166030 PATRICIA MENDANHA DIAS - MG158434 LUCIANA MARIA GIL FERREIRA - SP268496 RECORRIDO : LUIZ CARLOS GUIMARAES MACEDO ADVOGADOS : PAULO HUMBERTO MOREIRA LIMA - SP221274 ELAINE AKITA FERNANDES - SP213095 RECORRIDO : MUNICIPIO DE RUBINEIA ADVOGADO : MILTON RICARDO BATISTA DE CARVALHO - SP139546 INTERESSADO : UNIÃO INTERESSADO : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL contra acórdão do TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO proferido na Apelação/Remessa Necessária n. 0001398-06.2009.4.03.6124, assim ementado (fls. 1917-1919): CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESERVATÓRIO DA USINA HIDRELÉTRICA DE ILHA SOLTEIRA. CERCEAMENTO DE DEFESA NÃO CONFIGURADO. INCIDÊNCIA DE DISPOSIÇÕES DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL. DELIMITAÇÃO DA EXTENSÃO DA APP. ARTIGO 62 DA LEI Nº 12.651/2012. INEXISTÊNCIA DE DANO AMBIENTAL. HONORÁRIOS PERICIAIS. RECURSOS NÃO PROVIDOS. - O escopo da perícia determinado pelo Juízo a quo foi bastante preciso, no sentido de que a prova pericial deveria ser realizada à luz do parâmetro previsto no art. 62 do Novo Código Florestal (Lei nº 12.651/12), isto é, levando-se em consideração a distância entre o nível operativo normal e a cota máxima maximorum. - O laudo pericial atestou a inexistência de intervenções antrópicas na APP delimitada de acordo com o art. 62 da Lei nº 12.651/12, nos limites da perícia, e elencou que alguns dos quesitos das partes estavam fora do escopo da perícia. - Os quesitos formulados pelo MPF e pelo IBAMA utilizavam para delimitação da APP parâmetro diverso do estabelecido no novo Código Florestal, fora, portanto, do escopo da perícia. - Não se faz necessária a realização de outras provas vez que se discutem fatos comprovados por documentos, sendo que a r. sentença se ateve ao conjunto probatório dos autos, conforme se depreende de seu teor. - Desde 2012 está vigente o novo Código Florestal - Lei nº 12.651/2012, com substanciais alterações no que toca a delimitação das Áreas de Preservação Permanente. - No julgamento das ADIs nº 4.937/DF, 4.902/DF e 4.903/DF, juntamente com a ADC 42/DF, o STF declarou a constitucionalidade do art. 62 do novo Código Florestal, afastando aplicação automática da tese da vedação do retrocesso para anular as opções validamente eleitas pelo legislador: “O estabelecimento de dimensões diferenciadas da APP em relação a reservatórios registrados ou contratados no período anterior à MP nº 2166-67/2001 se enquadra na liberdade do legislador para adaptar a necessidade de proteção ambiental às particularidades de cada situação, em atenção ao poder que lhe confere a Constituição para alterar ou suprimir espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, § 1º, III). Trata-se da fixação de uma referência cronológica básica que serve de parâmetro para estabilizar expectativas quanto ao cumprimento das obrigações ambientais exigíveis em consonância com o tempo de implantação do empreendimento”. – O pronunciamento da Suprema Corte tem eficácia erga omnes e efeito vinculante. O julgamento da Reclamação 38.764, de Relatoria do Ministro Edson Fachin, publicado em 17/06/2020, que teve por objeto v. acórdão deste Tribunal Regional (autos nº 0002737-88.2008.4.03.6106), deixou de aplicar a norma do art. 62 da Lei 12.651/2012, ao argumento de que não alcançaria fatos anteriores à sua vigência. Nele o STF cassou o acórdão proferido, sob o fundamento de que não teria sido observado o quanto decidido na ADI 4903 e na ADC 42. - Fixou a Corte Suprema que, quando menos, no que concerne à incidência do art. 62 do novo Código Florestal, não se aplica a regra do tempus regit actum e, portanto, nos reservatórios artificiais de água para geração de energia registrados ou concedidos anteriormente à Medida Provisória 2.166-67, de 24/08/2001, como ocorre com a UHE Água Vermelha e outras, a APP é estabelecida nos termos daquele novo dispositivo, sendo a metragem máxima estabelecida por opção legislativa considerada legítima. - Na situação dos autos, há de ser reconhecida a aplicação das normas do novo Código Florestal, ou seja, da regra trazida pelo art. 62. - O artigo 62 da Lei n. 12.651/2012 estabelece parâmetros diferentes para se aferir a área de preservação permanente nos entornos dos reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou abastecimento público que tiveram registro ou tenham sido objeto de delegação anteriormente à edição da Medida Provisória no 2.166- 67, de 24 de agosto de 2001. - Os parâmetros determinados na nova legislação visam a preservação de uma faixa entre as áreas atingidas pelo nível máximo de água do reservatório, para fins de sua operação normal, e o nível de água mais elevado para o qual a barragem foi projetada, (cota máxima maximorum) de modo que as edificações devem respeitar essa reserva técnica. - O contrato de concessão da UHE de Ilha Solteira é anterior a 2001. - O laudo pericial foi enfático ao assinalar a inexistência de intervenções humanas na APP delimitada à luz do art. 62 da Lei nº 12.651/11. - O Anexo 4 do laudo pericial traz as fotografias da área indicando que na APP compreendida à luz do nível operativo normal (cota 328,00m) e a cota máxima maximorum (cota 329,00m) não havendo edificações ou intervenções humanas que impeçam a regeneração da vegetação nativa. - A propriedade se encontra situada no entorno do reservatório de Ilha Solteira, cuja obra foi concluída há mais de vinte anos. A perícia judicial atesta a inexistência de intervenções humanas na APP e que os limites referentes ao nível operativo e a cota máxima maximorum foram obedecidas. O relatório do IBAMA não foi suficiente para demonstrar que as edificações estariam situadas dentro da faixa considerada como área de preservação permanente e a existência de intervenções antrópicas na faixa da APP, em desacordo com a atual legislação. - Não sendo constatadas intervenções indevidas, não há se falar em determinação para regeneração da área, tampouco em indenização por danos irrecuperáveis, no caso, inexistentes. - O ônus da prova foi invertido em desfavor do proprietário do imóvel e demais corréus, sendo determinado, em despacho saneador, o adiantamento dos honorários periciais, sob pena de preclusão, com advertência de julgamento do processo no estado em que se encontrava. - Não houve impugnação por nenhuma das partes, de modo que preclusa a discussão no atual momento processual. - O C. STJ já se pronunciou no sentido de que a ação civil pública (Lei Federal nº. 7.347/85) e a ação popular (Lei Federal nº. 4.717/65) compõem o microssistema processual coletivo, de modo que a aplicação do Código de Processo Civil é subsidiária, prevalecendo, assim, o regramento específico previsto na legislação especial, motivo pelo qual é cabível a interposição do agravo de instrumento (art. 12 da Lei n.7.347/85 e art.19, §1º da Lei n. 4.717/65). - Considerando o entendimento firmado pelo STJ no julgamento do REsp nº 1.253.844/SC (Tema 510), correta a r. sentença ao condenar a União ao ressarcimento dos honorários periciais adiantados pelos corréus. - A Primeira Seção do STJ, já se pronunciou no sentido de que, em se tratando de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, caberá à Fazenda Pública ao qual se encontra vinculado o Parquet arcar com as despesas das perícias requeridas pelo MP, ainda que não seja parte no processo. - Remessa necessária e recursos não providos. Os embargos de declaração na origem foram rejeitados (fls. 2037-2040 e 2041-2042). Nas razões do recurso especial fundamentado no art. 105, inciso III, alíneas a e c da CF, o Ministério Público Federal sustenta violação dos arts. 3º, inciso IV; 4º, inciso III; 5º; 8º, § 4º; e 62 da Lei n. 12.651/2012, defendendo que o art. 62 deve ser aplicado apenas para regularizar ocupações humanas pré‑existentes (áreas consolidadas), com adoção do marco temporal de 22/7/2008 ou, subsidiariamente, 28/5/2012; e aponta divergência jurisprudencial (fls. 1973-1989). O recurso especial da União não integra o presente exame, porquanto inadmitido na origem e não agravado (fl. 2177). O Ministério Público Federal opinou pelo parcial conhecimento do recurso especial para, nessa extensão, dar-lhe provimento, nos termos da seguinte ementa (fls. 2174-2175): PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RECURSO ESPECIAL. ART. 62 DA LEI 12.651/2012. NÃO APLICAÇÃO. PRINCÍPIO TEMPUS REGIT ACTUM. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. COTEJO ANALÍTICO. INOCORRÊNCIA. 1 – Deve-se afastar a aplicação do artigo 62 da Lei nº 12.651/2012 (Novo Código Florestal) ao caso concreto, mesmo tendo o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento da ADI nº 4903 e da ADC nº 42, decidido que o referido dispositivo legal, editado para regulamentar situações consolidadas no passado, é constitucional, porquanto a discussão posta não trata da constitucionalidade do art. 62 do novo Código Florestal, mas da aplicação da lei no tempo. 2 – O art. 62 aplica-se apenas às intervenções antrópicas já consolidadas até uma certa data, dentro da área de APP até então vigente (já que se trata de regularização de situações preexistentes), sendo inerente ao conceito de “área consolidada” a fixação de um marco temporal, não se tratando de um salvo-conduto para intervenções posteriores ao marco temporal; a área deve-se enquadrar no conceito legal de “área consolidada” (rural ou urbana, nos termos do art. 3º, incisos IV e XXVI) para que o artigo 62 tenha aplicação, caso contrário, aplica-se a regra geral do artigo 4º; a disposição transitória é aplicável para situações existentes até o marco temporal, de modo que o artigo apenas regulariza intervenções preexistentes na APP, e não novas intervenções. 3 – O acórdão recorrido deve ser reformado para que conste expressamente que a utilização do artigo 62 da Lei nº 12.651/12 como parâmetro normativo para delimitação da Área de Preservação Permanente - APP do imóvel objeto dos autos está restrita às áreas com intervenções humanas preexistentes (áreas consolidadas), e além disso, condicionada à observância de um marco temporal, não se prestando a regularizar intervenções posteriores, as quais devem observar o parâmetro normativo de delimitação de APP previsto nos artigos 4º, III, e 5º da Lei nº 12.651/12. 4 – Com relação à definição do marco temporal, deve ser adotada a data de 22/07/2008 ou, subsidiariamente, 28/05/2012 (data da entrada em vigor do novo Código Florestal). 5 – O recorrente não procedeu ao devido cotejo analítico entre os casos paradigmas e o acórdão recorrido, a fim de evidenciar a alegada semelhança temática, não satisfazendo, portanto, os artigos 1.029, § 1º, do CPC/15 c. c. o art. 255 do RISTJ. 6 – Parecer pelo parcial conhecimento do recurso especial para, nessa extensão, dar-lhe provimento. É o relatório. Decido. Na hipótese dos autos, o Tribunal de origem, ao analisar a controvérsia, consignou (fls. 1912-1916): No caso dos autos, a presente ação foi ajuizada no ano de 2008, ainda na vigência do antigo Código Florestal (Lei n. 4.771/65). No entanto, desde 2012 está vigente o novo Código Florestal - Lei nº 12.651/2012, com substanciais alterações no que toca a delimitação das Áreas de Preservação Permanente, no art. 62, preceitua: ‘Art. 62. Para os reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum’. […] O laudo pericial foi enfático ao assinalar a inexistência de intervenções humanas na APP delimitada à luz do art. 62 da Lei nº 12.651/11 (id. 280912063). Outrossim, o Anexo 4 do laudo pericial traz as fotografias da área indicando que na APP compreendida à luz do nível operativo normal (cota 328,00m) e a cota máxima maximorum (cota 329,00m) não havendo edificações ou intervenções humanas que impeçam a regeneração da vegetação nativa. […] Em suma, não sendo constatadas intervenções indevidas, não há se falar em determinação para regeneração da área, tampouco em indenização por danos irrecuperáveis, no caso, inexistentes. A Segunda Turma desta Corte superior, em casos análogos relacionados ao reservatório da UHE Ilha Solteira, firmou entendimento de que o art. 62 da Lei n. 12.651/2012, inserido nas disposições transitórias, deve ser interpretado de forma sistemática: aplica-se aos reservatórios antigos (registrados ou com contratos anteriores à MP n. 2.166-67/2001) para consolidar ocupações antrópicas preexistentes a 22/7/2008, enquanto, para intervenções posteriores, prevalecem os parâmetros da licença ambiental e os arts. 4º, inciso III, e 5º do Código Florestal. Com efeito, a orientação consolidada do STJ harmoniza-se com a constitucionalidade do art. 62 reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs n. 4901, 4902, 4903 e 4937 e na ADC n. 42, sem lhe conferir efeito de desconstituição da APP definida no licenciamento para ocupações posteriores ao marco de 22/7/2008. A propósito: DIREITO AMBIENTAL. RECURSO ESPECIAL. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESERVATÓRIO DE USINA HIDRELÉTRICA. APLICAÇÃO DO ART. 62 DO CÓDIGO FLORESTAL. MARCO TEMPORAL. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E PROVIDO. 1. Recurso especial em que é discutida a necessidade de fixação de marco temporal para as ocupações antrópicas nas áreas de preservação permanente localizadas no entorno do reservatório da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira. 2. Apreciando caso semelhante ao dos autos, a Segunda Turma do STJ concluiu que, para os reservatórios artificiais de água destinados à geração de energia ou ao abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a faixa da Área de Preservação Permanente é definida na licença ambiental, aplicando-se o art. 62 do Código Florestal apenas para consolidar (dar por regularizadas) as ocupações antrópicas preexistentes a 22/7/2008. 3. Recurso especial conhecido e provido. (REsp n. 2.236.918/SP, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 11/2/2026, DJEN de 20/2/2026.) DIREITO AMBIENTAL. RECURSOS ESPECIAIS. DELIMITAÇÃO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. RESERVATÓRIOS ARTIFICIAIS. INTERPRETAÇÃO DO ART. 62 DO CÓDIGO FLORESTAL. RECURSO DO IBAMA PARCIALMENTE PROVIDO. RECURSO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PREJUDICADO. I. CASO EM EXAME 1. Ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal pleiteando a delimitação física da Área de Preservação Permanente (APP) no entorno do reservatório da Usina Hidrelétrica de Ilha Solteira, a recuperação da APP, a condenação dos órgãos ambientais ao exercício do poder de polícia, a indenização por danos irreparáveis e a rescisão do contrato de concessão da usina por descumprimento da legislação ambiental. 2. Sentença de improcedência dos pedidos, mantida pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, que aplicou o art. 62 do Código Florestal para definir a APP no entorno do reservatório. 3. Recurso especial interposto pelo IBAMA, com fundamento nas alíneas a e c do art. 105, III, da Constituição Federal, questionando a interpretação e aplicação do art. 62 do Código Florestal. 4. Recurso especial interposto pelo MPF, com fundamento nas alíneas a e c do art. 105, III, da Constituição Federal, apontando negativa de vigência ao art. 6º, caput e § 2º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB (Dec. Lei nº 4.657/1942) e ao art. 2º, alínea b, da Lei nº 4.771/6. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 5. Há duas questões em discussão: (i) saber se o art. 62 do Código Florestal se aplica apenas às ocupações antrópicas consolidadas (preexistentes a 22/7/2008) ou se delimita, em definitivo, a APP no entorno de reservatórios artificiais antigos; e (ii) saber se o art. 62 do Código Florestal desconstitui a APP prevista na licença ambiental ou se esta deve prevalecer para ocupações posteriores a 22/7/2008. III. RAZÕES DE DECIDIR 6. O art. 62 do Código Florestal, inserido nas disposições transitórias, aplica-se exclusivamente a reservatórios artificiais registrados ou com contratos de concessão assinados antes da Medida Provisória nº 2.166-67/2001, consolidando ocupações antrópicas preexistentes a 22/7/2008. 7. Para ocupações posteriores a 22/7/2008, prevalece a APP definida na licença ambiental, conforme os arts. 4º, III, e 5º do Código Florestal, que estabelecem parâmetros mínimos e máximos para a delimitação da APP. 8. A constitucionalidade do art. 62 do Código Florestal foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento conjunto da ADC 42 e das ADIs 4901, 4902, 4903 e 4937, que considerou legítima a opção legislativa de compatibilizar proteção ambiental com desenvolvimento nacional. 9. No caso concreto, a ocupação antrópica da área é anterior a 22/7/2008, e a prova pericial demonstrou a inexistência de intervenções posteriores, sendo correta a aplicação do art. 62 para consolidar a situação existente. IV. DISPOSITIVO 10. Resultado do Julgamento: Recurso especial do IBAMA parcialmente provido para declarar que o art. 62 do Código Florestal não desconstitui a APP delimitada na licença ambiental, mas apenas consolida ocupações anteriores a 22/7/2008. Recurso especial do Ministério Público Federal prejudicado. (REsp n. 2.201.357/SP, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, julgado em 10/12/2025, DJEN de 15/12/2025.) No caso concreto, o acórdão recorrido delineou quadro fático claro: a concessão da UHE Ilha Solteira é anterior a 2001 e o laudo pericial atestou inexistência de intervenções humanas na faixa entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum (fls. 1915-1916). À luz da tese jurisprudencial acima, impõe-se adequar o acórdão recorrido para explicitar que o art. 62 do Código Florestal se destina à consolidação de ocupações anteriores a 22/7/2008, sem afastar a observância da APP definida na licença ambiental para intervenções posteriores, preservando-se, contudo, a conclusão fática de inexistência de intervenções indevidas na APP e, por conseguinte, a improcedência dos pedidos de recuperação e indenização. Diante do exposto, mister reformar parcialmente o acórdão recorrido, a fim de declarar que: a) o art. 62 da Lei n. 12.651/2012 aplica-se aos reservatórios antigos exclusivamente para consolidar ocupações antrópicas preexistentes a 22/7/2008 (art. 3º, inciso IV, e art. 61-A da Lei n. 12.651/2012); e b) para ocupações posteriores a 22/7/2008, prevalece a APP delimitada na licença ambiental, nos termos dos arts. 4º, inciso III, e 5º da Lei n. 12.651/2012. Mantém-se, no mais, a conclusão de inexistência de intervenções indevidas na APP e a improcedência dos pedidos indenizatórios e de recuperação ambiental, conforme moldura fática fixada (fls. 1915-1916), destacando-se que este ponto em específico não foi objeto do requerimento da parte recorrente, de fl. 1989. Por fim, nos termos do art. 1.029, § 1º, do Código de Processo Civil, e no art. 255, § 1º, do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, a prova do dissídio jurisprudencial condiciona-se à: (i) juntada de certidão, cópia ou citação do repositório de jurisprudência, oficial ou credenciado, inclusive em mídia eletrônica, em que houver sido publicado o acórdão divergente, ou à reprodução de julgado disponível na internet, com a indicação da respectiva fonte; e (ii) realização do cotejo analítico entre o acórdão rec