Prescrição intercorrente trienal em processo sancionatório ambiental do IBAMA

REsp 2082596/RN (2023/0209954-0) RELATOR : MINISTRO PAULO SÉRGIO DOMINGUES RECORRENTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA RECORRIDO : COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE ADVOGADO : CLÁUDIO VINÍCIUS SANTA ROSA CASTIM - RN001695 DECISÃO Trata-se de recurso especial interposto pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), com fundamento no art. 105, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, no qual se insurge contra o acórdão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região assim ementado (fls. 519/520): ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. IBAMA. AUSÊNCIA DESPACHO OU JULGAMENTO POR MAIS DE TRÊS ANOS. PRESCRIÇÃO. LEI 9.873/1999, ART. 1º, § 1º. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Apelação interposta pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA, contra COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE - CAERN, em face de sentença proferida pelo Juízo da 9ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte que julgou procedentes os embargos à execução, razão pela qual declarou a ocorrência da prescrição intercorrente (art. 1º, §1º, da Lei 9.873/1999 e art. 21, §2º, do Decreto 6.514/2008) nos autos do Processo administrativo 02021.000711/2009-16 e, consequentemente, julgou extintos o crédito nele constituído e a Execução Fiscal 0800491-11.2020.4.05.8402, por meio da qual é perseguida sua cobrança. Condenou o IBAMA ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, arbitrados em R$ 10.000,00 (dez mil reais), com fulcro nos critérios elencados pelo art. 85, §§2º e 8º, do CPC. 2. Sustenta o apelante, em síntese, que, nos termos do art.1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, não ocorreu a prescrição administrativa, pois, em nenhum momento, houve paralisação do feito por três anos à espera de julgamento ou despacho. Também não merece acolhida a alegação de que eventuais despachos sem teor decisório não teriam o condão de suspender/interromper a marcha do prazo prescricional intercorrente administrativo. A jurisprudência do STJ deixa claro que até despachos de mera impulsão do processo administrativo impedem a ocorrência de eventual prescrição intercorrente administrativa. Por fim, alega que, tendo sido a última causa interruptiva em 31/08/2016 (folhas 68 do PA) e o julgamento sido proferido em 20/04/2018, antes do prazo prescricional, é de clareza solar o equívoco em que incorreu o juízo a quo. 3. A sentença merece ser confirmada por seus próprios fundamentos, a seguir descritos. 4. Assiste razão à apelada em relação à alegação de ocorrência da prescrição administrativa intercorrente entre a interposição do recurso (08/08/2013 - ID nº 8096808 - páginas 94 a 124) e a respectiva decisão recursal (25/04/2018 - ID nº 8096808 - páginas 139 e 140). 5. Com efeito, ao se compulsarem os autos do Processo administrativo nº 02021.000711/2009-16, verifica-se que a única diligência relacionada à instrução do feito adotada pelo IBAMA no período supracitado foi a expedição de um ofício ao IDEMA com vistas a obter informação acerca da abrangência da ETE autuada pelo licenciamento ambiental apresentado em sede recursal, tendo o ofício sido expedido em 21/01/2014 (ID nº 8096808 - página 132) e respondido em 20/02/2014 (ID nº 8096808 - página 130), quando o órgão estadual informou a ausência de licenciamento da antiga ETE, apesar da previsão de futura desativação. 6. Posteriormente, consta apenas uma movimentação interna do processo administrativo no âmbito do IBAMA em 31/08/2016 (ID 8096808 - página 136), a qual, por não consistir em ato que implique efetiva instrução do processo, não é apta a interromper o curso do prazo prescricional. 7. Nesse contexto, considerando o decurso de prazo superior a 03 (três) anos entre a diligência efetuada pelo IBAMA junto ao IDEMA (respondida em 20/02/2014, com juntada aos autos em 21/02/2014 - ID 8096808 - página 130) e a decisão administrativa de 2ª Instância (proferida em 25/04/2018 - ID 8096808 - páginas 139 e 140), forçoso declarar a ocorrência da prescrição administrativa intercorrente nos autos do Processo administrativo 02021.000711/2009-16, com a consequente extinção do crédito nele constituído e da execução fiscal por meio da qual é promovida a sua cobrança. 8. Irretocável, portanto, a sentença que reconheceu a ocorrência de prescrição intercorrente administrativa, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 9.873/1999, acolhendo o pedido autoral. Nesse sentido: TRF5, 2ª Turma, PJE 0001817-64.2014.4.05.8300, Des. Fed. Relator Leonardo Carvalho, data da assinatura: 14/05/2019. 9. Apelação improvida. Honorários recursais fixados em R$ 200,00, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015. Os embargos de declaração opostos foram desprovidos (fls. 633/635). A parte recorrente alega violação dos arts. 1.022, parágrafo único, II, e 489, §1º, IV, ambos do Código de Processo Civil (CPC), sustentando que houve omissão no acórdão recorrido quanto ao seguinte argumento (fl. 646): O IBAMA, ora recorrente, suscitou, em seus embargos de declaração que, no caso, não se poderia reconhecer a prescrição intercorrente administrativa, porque, no decorrer da instrução processual, foram realizados diversos atos e procedimentos, dentre eles, reuniões entre as partes interessadas e o Ministério Público Federal, com o intuito de regularizar as multas aplicadas pelo IBAMA em desfavor da CAERN, por fazer funcionar estações de tratamento sem a devida licença ambiental, de sorte a descaracterizar a inércia da Fazenda Pública no impulsionamento do processo. Sustenta ofensa aos arts. 1º, §1º, e 2º, II, da Lei 9.873/1999, aduzindo que não ocorreu a prescrição intercorrente no processo administrativo, pois foram realizados diversos atos e procedimentos que impulsionaram o processo e interromperam o prazo prescricional. Contrarrazões apresentadas às fls. 674/690. O recurso foi admitido na origem (fl. 693). É o relatório. O recurso especial tem origem na apelação interposta pelo IBAMA contra sentença que julgou procedentes os embargos à execução fiscal, declarando a prescrição intercorrente e extinguindo o crédito constituído no processo administrativo e a execução fiscal correspondente. Inexiste a alegada violação do art. 1.022 e do art. 489 do Código de Processo Civil, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, tendo o Tribunal de origem apreciado fundamentadamente a controvérsia, não padecendo o julgado de erro material, omissão, contradição ou obscuridade. A parte recorrente sustenta omissão da instância ordinária quanto ao argumento de que não houve inércia por parte da Administração, tendo em vista que, durante a instrução processual, foram praticados vários atos que interrompem a prescrição intercorrente, como reuniões entre as partes interessadas e o Ministério Público Federal, com o objetivo de promover a autocomposição no caso. Todavia, conforme se depreende da análise do acórdão recorrido, o Tribunal de origem, de modo expresso, fundamentado e coeso, enfrentou cada um dos pontos supostamente omissos, tendo concluído que o IBAMA expediu, em 21/01/2014, um ofício com a finalidade de obter informação acerca da abrangência da Estação de Tratamento de Efluente (ETE). Esse ofício foi respondido em 20/02/2014, e apenas em 25/04/2018 foi proferida decisão administrativa de 2ª Instância. Entre 20/02/2014 e 25/04/2018 foi praticado um único ato, em 31/08/2016, que foi classificado como uma movimentação interna, inapta a configurar ato de efetiva instrução processual. É importante ressaltar que o contraponto aos argumentos das partes não demanda a citação literal de suas palavras ou dos mesmos dispositivos legais. É suficiente que haja fundamentação fática e jurídica coerente e adstrita ao que se debate nos autos. Ao julgar o REsp 2.223.324/MT, a Primeira Turma do STJ fixou as diretrizes da prescrição intercorrente em processos administrativos sancionatórios ambientais. Foi decidido que a prescrição intercorrente trienal, prevista no art. 1 º, § 1º, da Lei 9.873/1999, não exige a ausência de atos apuratórios, requisito este restrito à interrupção da prescrição punitiva quinquenal prevista no art. 2 º, II. A incidência da prescrição trienal demanda, na verdade, a completa ausência de despachos ou julgamento aptos a impulsionar regularmente o feito. Assim, considera-se paralisado o processo em que os atos praticados sejam meramente protelatórios ou destituídos de conteúdo que efetivamente movimente o procedimento rumo a uma solução, ao passo que despachos legalmente previstos e necessários ao regular desenvolvimento do processo afastam a inércia administrativa e, por conseguinte, a consumação da prescrição intercorrente. A propósito, confira-se: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO. 1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ). 2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. 3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria. 4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". 5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. 6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. 7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. 10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente. 11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração". 12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. 13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte. (REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026, sem destaque no original.) Nos exatos termos do acórdão recorrido, o TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 5ª REGIÃO assim se manifestou (fl. 518): Com efeito, ao se compulsarem os autos do Processo administrativo nº 02021.000711/2009-16, verifica-se que a única diligência relacionada à instrução do feito adotada pelo IBAMA no período supracitado foi a expedição de um ofício ao IDEMA com vistas a obter informação acerca da abrangência da ETE autuada pelo licenciamento ambiental apresentado em sede recursal, tendo o ofício sido expedido em 21/01/2014 (ID nº 8096808 - página 132) e respondido em 20/02/2014 (ID nº 8096808 - página 130), quando o órgão estadual informou a ausência de licenciamento da antiga ETE, apesar da previsão de futura desativação. Posteriormente, consta apenas uma movimentação interna do processo administrativo no âmbito do IBAMA em 31/08/2016 (ID 8096808 - página 136), a qual, por não consistir em ato que implique efetiva instrução do processo, não é apta a interromper o curso do prazo prescricional. Nesse contexto, considerando o decurso de prazo superior a 03 (três) anos entre a diligência efetuada pelo IBAMA junto ao IDEMA (respondida em 20/02/2014, com juntada aos autos em 21/02/2014 - ID 8096808 - página 130) e a decisão administrativa de 2ª Instância (proferida em 25/04/2018 - ID 8096808 - páginas 139 e 140), forçoso declarar a ocorrência da prescrição administrativa intercorrente nos autos do Processo administrativo 02021.000711/2009-16, com a consequente extinção do crédito nele constituído e da execução fiscal por meio da qual é promovida a sua cobrança. Assim, é necessário que estes autos retornem ao Tribunal de origem, para que ele possa decidir o feito em consonância com as diretrizes estabelecidas no REsp 2.223.324/MT. Ante o exposto, conheço do recurso especial e, nessa extensão, a ele dou parcial provimento, determinando o retorno dos autos à origem, para que a controvérsia seja analisada de acordo com as regras sobre prescrição intercorrente fixadas no REsp 2.223.324/MT. Publique-se. Intimem-se. Relator PAULO SÉRGIO DOMINGUES