Prescrição intercorrente no IBAMA: despacho de impulso afasta a paralisação

AREsp 3242066/MT (2026/0128789-7) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA AGRAVANTE : INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVAVEIS-IBAMA AGRAVADO : JOSE BARBOSA CAMELO ADVOGADO : DOUGLAS DIEGO DE PAULA FERREIRA - MT021997 DECISÃO Trata-se de agravo interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim ementado (fl. 324): ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE CONFIGURADA (ART. 1º, §1º, DA LEI 9.873/1999). AUSÊNCIA DE CAUSA INTERRUPTIVA. TERMO DE EMBARGO ACESSÓRIO. INSUBSISTÊNCIA. RECURSO PROVIDO. INVERTIDO O ÔNUS DA SUCUMBÊNCIA. MANTIDO O VALOR ARBITRADO PELO JUIZO DE ORIGEM. 1. Trata-se de recurso de apelação interposto em face de sentença que julgou improcedente o pedido autoral que objetivava a anulação do processo administrativo prorrogado pelo IBAMA, sob o fundamento de que não teria sido constatada a prescrição intercorrente. 2. Reconhecida a prescrição intercorrente (art. 1º, § 1º da Lei nº 9.873/1999), tendo em vista que entre a notificação do autuado (08.08.2017) e o Despacho Instrutório (PASA) (13.12.2021) transcorreram mais de três anos sem qualquer causa de interrupção da prescrição, mesmo considerando o prazo de 8 (oito) meses de suspensão trazido pela IBAMA 826/2020 no cálculo do prazo prescricional. 3. A juntada da defesa administrativa e eventualmente despachos de mero expediente não possuem aptidão para interromper o prazo prescricional. Precedentes. 4. Por via de consequência, na insubsistência do auto de infração e respectiva multa, exige-se o levantamento do termo de embargo e a retirada do nome do autuado da lista de áreas embargadas, dado que a extinção do ato principal leva ao mesmo destino os atos acessórios. 5. Recurso previsto para anular o processo administrativo 02001.112893/2017-15, extinguindo-se os efeitos jurídicos do Auto de Infração n°. 9122247-E e do Termo de Embargo n° 749254-E. 6. Inverto o ônus da sucumbência, condenando a parte recorrida ao pagamento das custas e dos honorários advocatícios, devendo ser suspenso o valor fixado pelo Juízo de origem no percentual mínimo do §3º do art. 85 do CPC sobre o valor atualizado da causa (R$ 998.205,00), nos termos dos §§ 2º e 3º do art. 85 do CPC. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 344/346). Nas razões do recurso especial, a parte agravante aponta, além do dissídio jurisprudencial, violação aos seguintes dispositivos: I - arts. 1º, § 1º, e 2º, da Lei n. 9.873/1999, porque a Corte local teria conferido interpretação restritiva indevida ao termo “despacho” contido no art. 1º, § 1º, exigindo conteúdo decisório ou apuratório para interrupção da prescrição intercorrente, quando o legislador não estabeleceu tal limitação. Aduz, ainda, que a especialidade do art. 1º, § 1º, em relação ao art. 2º afasta a utilização deste último para restringir a interrupção da prescrição intercorrente, bastando qualquer ato que impulsione o processo; III - arts. 51 do Código Florestal, 45 da Lei n. 9.784/1999, 15-B e 108 do Decreto n. 6.514/2008 e Instrução Normativa Conjunta n. 02/2020, afirmando que o embargo ambiental possui natureza acautelatória voltada à cessação do dano e à recuperação ambiental, não se confundindo com sanção pecuniária, razão pela qual sua manutenção independe do debate sobre a higidez do auto de infração e não se extingue com a prescrição da pretensão punitiva. Aduz, ainda, que a cessação do embargo exige decisão da autoridade ambiental após a regularização comprovada da obra ou atividade, nos termos da regulamentação aplicável. Foram ofertada contrarrazões às fls. 558/567. É O RELATÓRIO. SEGUE A FUNDAMENTAÇÃO. Inicialmente, da análise dos autos, verifico que a parte agravante apresentou três recursos especiais desafiando o mesmo acórdão proferido pelo Tribunal de origem, sendo o primeiro o recurso especial de fls. 360/373, e, posteriormente, os recursos especiais de fls. 419/432 e 478/491. Como é cediço, no caso de interposição de mais de um recurso, pela mesma parte, contra a mesma decisão judicial, apenas o primeiro - na hipótese, o recurso de fls. 360/373 - poderá ser conhecido, em face da preclusão consumativa e do princípio da unicidade recursal. Desse modo, os recursos especiais protocolizados às fls. 419/432 e 478/491 se revelam manifestamente inadmissíveis, em razão da prévia interposição de outro recurso pela mesma parte, contra o mesmo acórdão. Passo, assim, ao exame da controvérsia. A irresignação merece acolhida. Com efeito, observa-se dos autos que o Tribunal de origem, ao constatar a ocorrência da prescrição intercorrente, o fez com base nos seguintes fundamentos (fl. 316): Verifica-se, portanto, que entre a notificação do autuado (08.08.2017) e o Despacho Instrutório (PASA) (13.12.2021) transcorreram mais de três anos sem qualquer causa interruptiva da prescrição, mesmo considerando o prazo de 8 (oito) meses de suspensão trazido pela IBAMA 826/2020 no cálculo do prazo prescricional. Conforme já entendimento da jurisprudência, a juntada da defesa administrativa e eventuais despachos de mero expediente não possuem aptidão para interromper o prazo prescricional, mas sim os atos e decisões de apuração de infração, de instrução do processo e os atos de comunicação ao infrator. Isto é, despachos de mero encaminhamento ou de certificação do estado do processo administrativo não obstam o curso do prazo prescricional. [...] Desse modo, considerando que não foi comprovada nenhuma causa interruptiva do prazo prescricional, tal como previsto no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, restou demonstrada a inércia da Administração Pública, consistente na paralisação imotivada do processo administrativo, por mais de três anos, deve ser reformada a sentença de origem, para reconhecer a ocorrência da prescrição intercorrente na hipótese. Trata-se, no entanto, de entendimento que não se coaduna com a mais recente jurisprudência da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, a qual, por ocasião do julgamento do REsp n. 2.223.324//MT, Relator para o acórdão o Min. Gurgel de Faria, firmou compreensão no sentido de que "A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente." Na oportunidade, restou esclarecido que: Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, examinando sistematicamente os dispositivos da lei, entendo que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. Sob esse prisma, convém perquirir se despachos de efetivo encaminhamento ou impulsionamento do feito expressam os "despachos" aptos a afastar a paralisação do feito, na forma prevista no § 1º do art. 1º da lei. Ora, como declinado pelo eminente Ministro relator, o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração. Na minha compreensão, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem caminhar o processo para uma solução). Já processos em andamento seriam aqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma, etc.). A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. Nesse contexto, entendo que a interpretação conjunta dos arts. 1º, § 1º e 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, § 1º), como defendido pela autarquia/recorrente. Com base nessa premissa, é possível assentar as seguintes teses sobre o tema em debate: a) não se exige a prática de atos tendentes à apuração da infração para fins de interrupção do prazo prescricional intercorrente; b) decisões e despachos proferidos com base na legislação e voltados à decisão final obstam a prescrição intercorrente; c) configura paralisação processual apenas a ausência de despachos ou de julgamentos ou a prática de atos sem previsão legal e sem aptidão para impulsionar o procedimento administrativo, e d) despachos de impulsionamento processual previstos em lei afastam a paralisação do feito. Confira-se, em reforço, a ementa do julgado: PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. RECONVENÇÃO. REQUISITOS. VERIFICAÇÃO. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. INVIABILIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO AO MEIO AMBIENTE. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPACHO INTERRUPTIVO. NATUREZA JURÍDICA. DEFINIÇÃO. 1. É inviável, em sede de recurso especial, o reexame da presença dos pressupostos de admissibilidade de demanda reconvencional, haja vista a necessidade de incursão em matéria de conteúdo fático-probatório (Súmula 7 do STJ). 2. A interpretação do art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, na busca por identificar o alcance normativo da expressão "despacho" inserida naquele preceptivo legal, encerra a análise de matéria eminentemente de direito e não demanda o revolvimento do acervo fático-probatório dos autos. 3. A jurisprudência do STJ tem exigido que os atos praticados em processos administrativos sancionatórios tenham "conteúdo apuratório" para afastar a prescrição intercorrente, como, no caso, entendeu a Corte Regional, porém é possível identificar certa confusão conceitual nos julgados que envolvem a matéria. 4. A interpretação conjunta das disposições do art. 1º, caput e §§1º e 2º, e dos arts. 1º-A e 2º, da Lei n. 9.873/1999, permite a identificação de três modalidades de prescrição: a) o art. 1º-A do diploma legal citado trata do prazo prescricional para pretensão executória (da multa ambiental, na hipótese); b) o art. 1º, caput, e o art. 2º do diploma legal tratam da prescrição da pretensão punitiva (quinquenal), que se interrompe, entre outros casos, com a prática de atos voltados à apuração do fato (inciso II) e c) o art. 1º, § 1º, cuida da prescrição intercorrente (trienal), que se consuma quando o processo fica "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho". 5. Acerca da natureza do ato interruptivo apto a afastar a ocorrência da prescrição intercorrente, a análise sistemática dos aludidos dispositivos da lei conduz ao entendimento de que a exigência prevista no art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999 (ato inequívoco que importe em apuração do fato) cuida da interrupção da prescrição punitiva e, por isso, não se confunde com o instituto da prescrição intercorrente previsto no art. 1º, § 1º, do mesmo diploma. 6. Diferentemente do previsto para a prescrição punitiva, quanto à prescrição intercorrente, o legislador não menciona a ausência de atos de apuração, mas cita apenas a ausência de despachos ou do julgamento como situação apta a ocasionar a paralisação do processo. 7. Considerando que o fenômeno da prescrição intercorrente pressupõe a inércia da Administração, por processo paralisado entende-se aquele em que não há despachos ou em que os atos praticados (ainda que por despachos) são meramente protelatórios (ex.: certificações vazias do tipo "aguardando providências", encaminhamentos ao arquivo sem fundamento, remessas para digitalização sem relação com o andamento, movimentações infundadas e sem impulsionar o processo para uma solução). 8. Os processos em andamento, por sua vez, dizem respeito àqueles em que são proferidos despachos previstos em lei e necessários ao regular desenvolvimento do feito (ex.: encaminhamento à Procuradoria para parecer, relatórios de instrução exigidos em norma etc.). 9. A prática de despachos de impulsionamento legalmente previstos afasta a paralisação do feito e, por conseguinte, a ocorrência da prescrição intercorrente. 10. A interpretação conjunta do art. 1º, § 1º e do art. 2º, II, ambos da Lei n. 9.873/1999, permite a compreensão de que as hipóteses de interrupção da prescrição punitiva quinquenal (arts. 1º, caput, e 2º) são distintas e não se aplicam à prescrição intercorrente trienal (art. 1º, §1º), como defendido pela autarquia/recorrente. 11. Na hipótese, a Corte Regional pronunciou a ocorrência da prescrição intercorrente porque, no bojo do feito administrativo, foi proferido despacho "em repetição do anterior", o que evidenciava "mais uma tentativa de afastar a prejudicial do que um impulso no processo de apuração". 12. Como a incursão no acervo do procedimento administrativo trazido aos autos com o fito de afastar a inércia da administração pública esbarra no óbice inserto no enunciado da Súmula 7 desta Corte, devem os autos retornar ao Tribunal Regional para a reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente, à luz das diretrizes acima estabelecidas. 13. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa extensão, provido em parte. (REsp n. 2.223.324/MT, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, relator para acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 16/12/2025, DJEN de 6/3/2026.) Todavia, não sendo possível, na presente via especial de julgamento, a incursão no acervo do procedimento administrativo para verificar o conteúdo dos atos praticados pela Administração Pública, faz-se impositiva a determinação de retorno dos autos à instância ordinária, em ordem a que seja novamente julgado o recurso de apelação, desta feita à luz da jurisprudência deste Sodalício a respeito da matéria jurídica em debate. ANTE O EXPOSTO, conheço do agravo e dou provimento ao recurso especial, nos termos da fundamentação supra. Publique-se. Relator SÉRGIO KUKINA