Embargo ambiental ADEMA: como consultar, defender e levantar

Um produtor de Sergipe mantinha viveiros de camarão em uma ilha do estuário. Segundo a decisão, o auto de infração n. 261273-D, lavrado pelo IBAMA em julho de 2008, refere-se à construção de viveiro para criação de camarões em área de preservação permanente, sem autorização dos órgãos ambientais. Na inicial, o autor alega que a multa foi de R$ 9.000,00, pela supressão de 5,46 hectares de manguezal, e que só recebeu o imóvel em doação em 2012. Segundo narra o autor na inicial, a multa teria sido parcelada e quitada em 11.11.2010, pleiteando ele a intimação do IBAMA para informar a quitação e remeter o comprovante de pagamento. Segundo a narrativa do autor na inicial, a ADEMA teria licenciado a mesma área em 2014 (TRC n. 69/2014) e renovado a licença em 2017 (TRC n. 48/2017), com validade até maio de 2020. A decisão apenas resume essa alegação, sem dá-la por provada. Segundo o autor, depois disso, no curso de inquérito civil, o Ministério Público Federal teria recomendado à ADEMA o cancelamento da licença, invocando o mesmo auto de infração do IBAMA. A decisão apenas reproduz essa narrativa, sem confirmá-la. Segundo o autor, em 11 de dezembro de 2019 o órgão estadual lavrou o auto de infração n. 33755/2019-1027 e aplicou multa de R$ 28.000,00 pelo mesmo motivo da autuação federal: a supressão de 5,46 hectares de mangue. O juiz não reconheceu essa identidade e determinou a intimação do IBAMA justamente para verificar se o fato gerador das duas multas é o mesmo. O autor alegou que o recurso contra essa segunda autuação jamais foi remetido ao Conselho Estadual de Meio Ambiente. Certidão da própria ADEMA mostrou que o recurso, apresentado em 28/1/2020, ainda estava sendo encaminhado ao CEMA em 27/3/2024, sem pauta de julgamento. Com base nela, o juiz concluiu, em exame sumário, que o recurso estava parado havia mais de quatro anos.

Esse caso, que tramita na 2ª Vara Federal de Sergipe sob o n. 0801802-92.2024.4.05.8500, reúne problemas comuns ao produtor rural autuado e multado por órgão ambiental estadual. Em exame sumário, o juiz reconheceu a paralisação do recurso administrativo por mais de 4 anos. A alegada duplicidade de punição pelo mesmo fato, já autuado pelo IBAMA, ainda não foi decidida: o juiz determinou a intimação do IBAMA para verificar se o fato gerador das duas multas é o mesmo. Sobreposição de competências entre ente federal e estadual, alegação de punição dupla pelo mesmo fato, autuação que, segundo o autor, teria sido motivada por recomendação do MPF, e recurso administrativo parado por mais de quatro anos. Vale a pena destrinchar cada um desses pontos. Embora o caso trate de multa, e não de embargo, ele mostra que, com o recurso ao CEMA parado havia mais de quatro anos, a Justiça suspendeu provisoriamente a cobrança e mandou julgar o recurso em 45 dias. Esse raciocínio pode servir, por analogia, a quem enfrenta demora semelhante num embargo da ADEMA.

O que é o termo de embargo da ADEMA e qual a sua base legal

A Administração Estadual do Meio Ambiente é o órgão do Sisnama em Sergipe com atribuição para licenciar e fiscalizar atividades de impacto local e regional. Quando seus agentes constatam desmatamento ou qualquer intervenção tida como irregular, lavram auto de infração e, em regra, o acompanham de termo de embargo, que impede a continuidade da atividade na área atingida. A competência sancionatória tem matriz no art. 70 da Lei 9.605/1998, que define infração administrativa ambiental como toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, e o embargo de obra ou atividade figura entre as sanções do art. 72, inciso VII, do mesmo diploma.

Há uma distinção que os produtores raramente percebem e que faz diferença enorme na estratégia de defesa. O embargo pode ser medida administrativa cautelar, adotada pelo agente no momento da fiscalização para estancar o dano, ou sanção propriamente dita, imposta ao final do processo. Como observa Nelson Tonon Neto em Cautelares Administrativas Ambientais (s.n., 2025), “Apesar de na prática não ser usual, admite-se que, mesmo que inexistente um prévio embargo acautelatório, a autoridade ambiental possa aplicar um embargo como sanção ao término de um processo administrativo.” O mesmo autor adverte, porém, que isso exige anúncio prévio no curso do procedimento, pois “se a sanção de embargo só for aventada na decisão final condenatória, haverá inadmissível violação às garantias do devido processo legal”. Se o termo lavrado pela ADEMA não deixa claro em que qualidade a restrição foi imposta — cautelar ou punitiva —, o autuado fica impedido de dirigir sua defesa contra o que efetivamente pesa sobre ele, e isso é nulidade.

No plano federal, o Decreto 6.514/2008 fixa um limite territorial que serve de parâmetro para toda a fiscalização ambiental brasileira. O art. 15-A estabelece que “O embargo de obra ou atividade restringe-se aos locais onde efetivamente caracterizou-se a infração ambiental, não alcançando as demais atividades realizadas em áreas não embargadas da propriedade ou posse ou não correlacionadas com a infração”. A mesma diretriz aparece no art. 51, § 1º, do Código Florestal, segundo o qual o embargo “restringe-se aos locais onde efetivamente ocorreu o desmatamento ilegal, não alcançando as atividades de subsistência ou as demais atividades realizadas no imóvel não relacionadas com a infração”. Embargo que paralisa a fazenda inteira por conta de uma intervenção pontual é ilegal. O caso sergipano acima não envolveu embargo, apenas multa da ADEMA; nele, o autor alegou cultivo de camarão de subsistência, ponto que o juiz não examinou.

Como consultar auto de infração e embargo ambiental da ADEMA

Antes de qualquer peça, documento. O produtor precisa saber exatamente o que foi lavrado contra ele, com que fundamento e em que fase está o processo. A consulta começa pelo protocolo de pedido de vista e cópia integral do processo administrativo junto à ADEMA, com fundamento no direito de acesso aos autos que decorre do contraditório e da ampla defesa assegurados pelo art. 70, § 4º, da Lei 9.605/1998. Pedir apenas o auto de infração é erro comum: o que interessa é o relatório de fiscalização, as coordenadas geográficas, as imagens de satélite usadas, os pareceres técnicos e, principalmente, a certidão de movimentação processual, que revela se o feito está parado.

Em paralelo, é indispensável verificar se existe autuação federal sobre o mesmo polígono. O art. 51, § 2º, do Código Florestal impõe aos órgãos ambientais disponibilizar publicamente, inclusive pela internet, as informações sobre o imóvel embargado, caracterizando o exato local da área e informando em que estágio se encontra o respectivo procedimento administrativo. O § 3º do mesmo artigo garante ao interessado a emissão de certidão em que conste a atividade, a obra e a parte da área do imóvel objeto do embargo. São dois instrumentos subutilizados e que, no caso narrado, teriam permitido verificar desde logo a alegada sobreposição entre a autuação do IBAMA de 2008 e a da ADEMA de 2019. A decisão não a reconheceu: limitou-se a determinar a intimação do IBAMA para constatar se o fato gerador das duas multas é o mesmo. Quem quiser um roteiro detalhado pode consultar nosso guia sobre como consultar auto de infração ambiental.

A comparação entre os polígonos é o coração do trabalho técnico. Sobrepor as coordenadas do termo de embargo estadual às do auto federal, confrontá-las com o perímetro do imóvel no Cadastro Ambiental Rural e com as licenças eventualmente emitidas pelo próprio órgão estadual é o que permite afirmar, com prova e não com retórica, que há identidade de fato, de área e de conduta.

Competência de fiscalização ambiental e o bis in idem entre ADEMA e IBAMA

Na ação que tramita perante a Justiça Federal em Sergipe, o pedido central é a declaração de nulidade do auto de infração n. 33755/2019-1027, lavrado pela ADEMA, em razão de bis in idem com o auto n. 261273-D, lavrado pelo IBAMA em 21 de julho de 2008 — ou, alternativamente, o reconhecimento da prescrição intercorrente. A decisão, ao julgar embargos de declaração, anulou por erro material a sentença que homologara a desistência, retomou o feito, declarou a competência da Justiça Federal quanto à ADEMA e a legitimidade do IBAMA, registrando que o auto federal dizia respeito à construção de viveiro para criação de camarões em área de preservação permanente, e deferiu tutela de urgência: suspensão da cobrança da multa e julgamento do recurso pelo CEMA em 45 dias, sob multa diária de R$ 200,00. O que já se extrai dali é relevante para o produtor rural: o juízo federal aceitou julgar a ação contra o auto da ADEMA porque a área já fora reconhecida judicialmente como terreno de marinha. A alegada coincidência com o auto do IBAMA serviu apenas para manter o IBAMA no processo, e o bis in idem ainda depende de verificação.

O ponto de fundo é a estrutura do federalismo ambiental. O art. 70, § 1º, da Lei 9.605/1998 atribui competência para lavrar auto de infração aos funcionários dos órgãos integrantes do Sisnama designados para a fiscalização — atribuição comum, portanto, que não autoriza punição múltipla pelo mesmo fato. Competência comum para fiscalizar não significa licença para sancionar duas vezes. No caso, o autuado alegou que a ADEMA reproduziu, onze anos depois, a mesma imputação de multa do IBAMA, que diz ter quitado. O juiz não decidiu o bis in idem: mandou intimar o IBAMA para informar sobre a quitação e verificar se o fato gerador é o mesmo. A cobrança foi suspensa em liminar por outro motivo: o recurso ao CEMA estava parado havia mais de quatro anos. A análise sobre competência de fiscalização ambiental costuma ser decisiva nesses litígios.

Há ainda a questão da motivação real da autuação estadual. Segundo o autor, em narrativa que a decisão apenas resume, a ADEMA teria licenciado a atividade em 2014 e renovado a licença em 2017. Os técnicos só teriam lavrado o auto de infração por receio das consequências de não acatar a recomendação do Ministério Público Federal. A decisão não apurou esses fatos. Recomendação não é lei, nem ato vinculante que transforme atividade licenciada em infração. Ao tratar dos deveres impostos à Administração no licenciamento, Eduardo Fortunato Bim registra em Licenciamento Ambiental (Fórum, 2024) que “Sem estar prevista em tal instrumento normativo, ela sempre será facultativa e sujeita ao juízo discricionário da Administração, que pode regular a questão normativamente, desde que internamente.” O raciocínio é inteiramente transponível para o campo sancionador: obrigação que não decorre da lei não vincula o órgão ambiental, e autuação lavrada por receio institucional, contra licença que o próprio órgão concedeu, padece de desvio de finalidade.

Recurso parado na ADEMA e prescrição intercorrente administrativa

Mais de quatro anos sem que o recurso administrativo sequer fosse remetido ao Conselho Estadual de Meio Ambiente. Essa é, talvez, a parte mais corriqueira da história — e a mais fértil para a defesa. No âmbito federal, o art. 21, § 2º, do Decreto 6.514/2008 é inequívoco ao determinar que “Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação”. A Lei 9.873/1999 contém comando idêntico em seu art. 1º, § 1º, dirigido à Administração Pública Federal.

A objeção previsível é que a ADEMA é órgão estadual e que aqueles diplomas se dirigem à União. A objeção não resiste. A prescrição intercorrente administrativa não é privilégio federal; é projeção da duração razoável do processo e da segurança jurídica, e a inércia do órgão estadual não pode produzir efeito mais gravoso ao administrado do que a inércia do órgão federal. Processo sancionador que dorme quatro anos nas mãos da própria autoridade que acusou perde a aptidão de punir. Sobre os marcos temporais e as teses aplicáveis, tratamos em detalhe no texto sobre prescrição da multa ambiental.

Há um segundo efeito da paralisação, frequentemente esquecido. Enquanto o recurso não é julgado, o embargo permanece produzindo seus efeitos — área travada, crédito negado, atividade interrompida. A restrição se eterniza sem decisão definitiva, o que converte medida de contenção em pena perpétua por omissão administrativa. É esse ponto que justifica, muitas vezes, a ida ao Judiciário mesmo antes do esgotamento da via administrativa.

Como levantar o embargo ambiental da ADEMA na via administrativa

A cessação da restrição tem caminho normativo próprio. No modelo federal, que serve de referência aos estados, o art. 15-B do Decreto 6.514/2008 dispõe que “A cessação das penalidades de suspensão e embargo dependerá de decisão da autoridade ambiental após a apresentação, por parte do autuado, de documentação que regularize a obra ou atividade”. Levantar embargo, portanto, não é pedir favor: é apresentar a documentação de regularização e exigir decisão expressa e fundamentada.

O requerimento de desembargo precisa vir instruído. Inscrição e retificação do CAR, projeto de recuperação de área degradada quando houver passivo, licença ambiental vigente ou pedido de renovação protocolado, laudo técnico georreferenciado demonstrando que a área embargada não corresponde ao local da suposta infração, comprovação do caráter de subsistência da atividade quando for o caso. Vale lembrar que o art. 59 do Código Florestal estruturou os Programas de Regularização Ambiental, e que, conforme o § 5º daquele dispositivo, a partir da assinatura do termo de compromisso ficam suspensas as sanções decorrentes das infrações ali referidas. Quem aderiu ao PRA e está cumprindo o termo tem argumento adicional de peso contra a manutenção da restrição. O procedimento está detalhado em nosso conteúdo sobre desembargo ambiental.

Entendemos que o requerimento de levantamento deve sempre caminhar em paralelo à defesa de mérito, nunca em substituição a ela. São pretensões distintas; pedir o desembargo não significa reconhecer a infração, e deixar de impugnar o auto para “resolver primeiro o embargo” costuma custar caro, porque a decisão final condenatória consolida a restrição como sanção autônoma.

Quando levar o embargo da ADEMA ao Judiciário

A via judicial se impõe em três cenários. Quando há dupla punição pelo mesmo fato, como se alega na hipótese sergipana, em que o autor sustenta que a autuação estadual reproduziria imputação federal já sancionada e quitada — tese ainda não apreciada: a decisão anulou a sentença de extinção, deferiu tutela de urgência para suspender a cobrança e ordenar o julgamento do recurso pelo CEMA em 45 dias, e determinou a intimação do IBAMA sobre a quitação para verificar a identidade do fato gerador. Quando o processo administrativo está paralisado por prazo que caracteriza prescrição intercorrente e o órgão se recusa a arquivá-lo. E quando o embargo extrapola o perímetro da infração, alcançando áreas produtivas sem relação com a conduta apurada, em frontal contrariedade à regra de que a restrição deve limitar-se exclusivamente ao local onde se verificou a prática do ilícito.

Mas a ida ao Judiciário exige preparo. A petição inicial precisa trazer o cotejo entre os polígonos, as certidões de andamento que comprovem a paralisação, o histórico de licenciamento e a demonstração de que a área embargada não corresponde ao local autuado. Ação ajuizada apenas com a narrativa do inconformismo não se sustenta. O caso de Sergipe, aliás, é didático também pelo percalço processual: houve pedido de desistência, sentença de extinção e necessidade de embargos de declaração para que o feito voltasse ao curso regular, incidente que precedeu a apreciação da tutela de urgência pretendida.

O que o produtor rural de Sergipe deve fazer

Primeiro, obter cópia integral do processo administrativo na ADEMA e a certidão de andamento, documentando a data do último ato praticado. Segundo, verificar junto ao IBAMA se existe autuação federal sobre a mesma área e o mesmo fato — se existir, o caminho é sustentar a nulidade da autuação estadual por sobreposição punitiva. Terceiro, conferir se o perímetro embargado coincide com o local da suposta infração, porque a extrapolação territorial derruba o termo independentemente do mérito. Quarto, protocolar requerimento de levantamento instruído com a documentação de regularização, exigindo decisão expressa. Quinto, se o recurso estiver parado há três anos ou mais, requerer o arquivamento por prescrição intercorrente e, diante da negativa ou do silêncio, judicializar.

O que não se pode fazer é esperar. Embargo esquecido não caduca sozinho; ele apenas envelhece travando a propriedade, bloqueando crédito rural e acumulando risco de autuação por descumprimento. Como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (Thomson Reuters, 2025), medida de contenção que se perpetua sem decisão definitiva deixa de ser cautela e passa a ser pena sem processo. Quem tem área embargada pela ADEMA precisa de uma estratégia conduzida por advogado ambiental que conheça tanto o processo administrativo estadual quanto a articulação com a esfera federal. O tempo, nesses casos, trabalha contra quem produz e a favor de quem arquiva.