Embargo do INEMA na Bahia: guia para anular e levantar

Duas obras residenciais em Salvador ficaram paradas porque faltava um documento que o órgão municipal licenciador havia dispensado. A autarquia ambiental estadual apareceu no canteiro, lavrou auto de infração em campo e notificação, e embargou os empreendimentos sob a alegação de ausência de autorização de manejo de fauna expedida pelo Estado. Só que o licenciamento daquelas obras — inclusive a supressão de vegetação — havia sido conduzido pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, que aprovou os planos de afugentamento de fauna e emitiu as declarações de dispensa de licenciamento. A 8ª Vara da Fazenda Pública de Salvador anulou tudo nos autos do processo n. 8114384-45.2025.8.05.0001, desconstituiu o embargo temporário e ainda proibiu o órgão estadual de autuar novamente pelo mesmo fundamento, sob pena de multa diária.

Esse caso é urbano, mas o raciocínio jurídico que o sustenta interessa diretamente ao produtor rural baiano. A lógica da fiscalização do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos é a mesma no campo e na cidade — identifica-se uma suposta irregularidade, lavra-se o auto, embarga-se a área. O que muda é a dimensão econômica do estrago, porque embargo em imóvel rural significa safra travada, crédito bloqueado e, não raro, restrição de comercialização.

O que o embargo do INEMA realmente é e quais são seus limites territoriais

Embargo não é pena, ao menos não na origem. É medida administrativa de natureza acautelatória, destinada a interromper a continuidade do dano, permitir a regeneração do ambiente e viabilizar a recuperação da área degradada. O Código Florestal diz isso de modo expresso no art. 51, impondo ao órgão ambiental competente o dever de embargar a obra ou atividade que deu causa ao uso alternativo do solo quando tomar conhecimento de desmatamento em desacordo com a lei. No plano federal, os arts. 101 e 108 do Decreto 6.514/2008 repetem a mesma função cautelar, e esse regime serve de parâmetro interpretativo para a atuação dos órgãos estaduais integrantes do Sisnama.

O ponto que mais gera litígio na Bahia é o alcance físico da restrição. O art. 51, § 1º, do Código Florestal é taxativo ao determinar que o embargo se restringe aos locais onde efetivamente ocorreu o desmatamento ilegal, não alcançando as atividades de subsistência nem as demais atividades realizadas no imóvel que não guardem relação com a infração. O art. 15-A do Decreto 6.514/2008 traz comando quase idêntico. Ainda assim, continua sendo rotina ver termos de embargo lavrados sobre a matrícula inteira, sobre o perímetro total do CAR ou sobre polígonos genéricos desenhados por sensoriamento remoto sem qualquer delimitação das coordenadas do ilícito. Conforme registrado em Lei Florestal (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2022), “a eventual tentativa, pelo órgão ambiental, de incluir áreas lícitas nas restrições promovidas pelo termo de embargo representaria verdadeiro abuso de autoridade, sendo ato suscetível não apenas de anulação por não ter respaldo legal, logo, violador do princípio da legalidade, como também de responsabilização funcional”.

Há ainda a hipótese, menos lembrada, do embargo aplicado como sanção ao final do processo administrativo. Como observa Nelson Tonon Neto em Cautelares Administrativas Ambientais (s.n., 2025), “em tal hipótese, porém, a autoridade necessariamente terá de indicar a aplicação da sanção de embargo de forma prévia no processo sancionador, a assegurar que a parte autuada possa se defender adequadamente de tal imposição. Assim, se a sanção de embargo só for aventada na decisão final condenatória, haverá inadmissível violação às garantias do devido processo legal”. Quem recebe uma decisão de primeira instância administrativa que, do nada, converte a cautelar em sanção definitiva sem que isso tenha constado do auto de infração tem argumento sólido de nulidade.

Como consultar um embargo ambiental estadual e obter certidão da área embargada

Antes de discutir mérito, é preciso saber exatamente o que está embargado. O produtor que descobre a restrição pela recusa de financiamento no banco costuma chegar ao advogado sem o número do auto, sem o termo e sem o polígono. O art. 51, § 2º, do Código Florestal impõe ao órgão ambiental responsável o dever de disponibilizar publicamente as informações sobre o imóvel embargado, inclusive pela rede mundial de computadores, caracterizando o exato local da área embargada e informando em que estágio se encontra o respectivo procedimento administrativo. Não é cortesia administrativa; é obrigação legal, e seu descumprimento é por si só fundamento de impugnação.

O caminho prático passa por três frentes simultâneas. A primeira é a consulta ao sistema eletrônico do órgão estadual e às listas públicas de áreas embargadas, cruzando o resultado com o número do CAR e com as coordenadas da matrícula. A segunda é o requerimento administrativo de vista e cópia integral do processo sancionador, que deve incluir o auto de infração, o termo de embargo, o relatório de fiscalização, as imagens de satélite e os laudos técnicos que embasaram a autuação. A terceira é o pedido de certidão com base no art. 51, § 3º, do Código Florestal, que assegura ao interessado documento em que conste a atividade, a obra e a parte da área do imóvel que são objeto do embargo. Essa certidão é peça decisiva quando o órgão embargou mais do que podia, porque obriga a administração a dizer por escrito aquilo que o termo deixou propositalmente vago. Quem ainda não sabe nem por onde começar encontra o roteiro detalhado em nosso guia sobre como consultar um auto de infração ambiental.

Competência do INEMA e o limite imposto pela Lei Complementar 140/2011

A sentença da 8ª Vara da Fazenda Pública de Salvador enfrentou a questão da competência: com base na LC 140/2011 e na ADI 4.757, afastou a atuação supletiva do órgão estadual sem prova de omissão do Município licenciador. Somou a isso a desproporcionalidade do embargo e a ausência de motivação técnica da autuação. O juízo partiu do federalismo cooperativo desenhado pelo art. 23, III, VI e VII, da Constituição, segundo o qual é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, além de preservar as florestas, a fauna e a flora. Competência comum, porém, não significa competência simultânea e indistinta para licenciar e sancionar.

A Lei Complementar 140/2011 veio justamente para repartir essas ações administrativas. A decisão invocou o art. 9º, XIV, “a”, e XV, “b”, que atribuem ao Município o licenciamento de atividades que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, e a aprovação da supressão e do manejo de vegetação em empreendimentos licenciados ou autorizados ambientalmente pelo Município. Somou a isso o art. 13, caput e § 2º, pelo qual os empreendimentos são licenciados por um único ente federativo e a supressão de vegetação decorrente do licenciamento é autorizada pelo ente licenciador. Reconhecida a competência municipal e comprovadas nos autos as declarações de dispensa de licenciamento e as autorizações de supressão de vegetação emitidas pelo órgão municipal, o auto de infração e o embargo dele decorrente não se sustentaram.

No campo, a transposição é imediata. Autuações estaduais sobre supressão de vegetação autorizada por ente diverso, sobrepostas a licenças válidas ou a autorizações já emitidas no âmbito do procedimento competente, padecem do mesmo vício. A discussão sobre competência para fiscalização ambiental não é preciosismo acadêmico; é matéria de ordem pública que fulmina o ato na raiz, independentemente de se discutir se houve ou não dano.

Como defender-se do auto de infração que originou o embargo do INEMA

A defesa administrativa precisa atacar simultaneamente o auto e o termo de embargo, porque muita gente impugna só a multa e descobre, dois anos depois, que a restrição continua ativa no sistema. Os eixos de ataque mais produtivos são a incompetência do ente autuante, a ausência de motivação idônea, o excesso de extensão territorial e os vícios de instrução.

A motivação deficiente é o vício mais comum e o mais subestimado. O art. 101, § 2º, do Decreto 6.514/2008 exige que a aplicação da medida administrativa seja lavrada em formulário próprio, sem emendas ou rasuras que comprometam sua validade, com indicação dos dispositivos legais e regulamentares infringidos e dos motivos que levaram o agente autuante a assim proceder. O art. 16, § 1º, do mesmo decreto determina que o agente colha todas as provas possíveis de autoria e materialidade, bem como da extensão do dano, apoiando-se em documentos, fotos e dados de localização, incluindo as coordenadas geográficas da área embargada, que devem constar do auto de infração para posterior georreferenciamento. Termo de embargo sem coordenadas, sem laudo e sem descrição do nexo entre a conduta e a área restringida é ato administrativo sem suporte fático verificável. Na ação julgada em Salvador, a empresa autora apontou vício formal por ausência de relatório técnico de fiscalização, e o juiz acolheu a tese: o auto e a notificação foram emitidos sem relatório de fiscalização, laudo de vistoria ou documento técnico que discriminasse a materialidade do suposto ilícito, o que a própria administração admitiu por correio eletrônico. Reconheceu, assim, a nulidade insanável do procedimento por ausência de motivação técnica e fática.

Há ainda o filtro do art. 16, § 2º, do Decreto 6.514/2008, com a redação dada pelo Decreto 12.189/2024, que afasta a medida cautelar de embargo quando a infração ocorrer fora de área de preservação permanente ou de reserva legal, salvo tratando-se de desmatamento ou queima não autorizada de vegetação nativa. E não se pode esquecer a prescrição quinquenal do art. 21 do Decreto 6.514/2008, especialmente a prescrição intercorrente do § 2º, que incide quando o procedimento de apuração fica paralisado por mais de três anos pendente de julgamento ou despacho. Embargos antigos, mantidos ativos sobre processos administrativos dormentes, são terreno fértil para a tese; tratamos do assunto em detalhe na página sobre prescrição da multa ambiental.

Como levantar o embargo na via administrativa e na judicial

Existem dois caminhos, e eles não se excluem. O primeiro é a regularização, prevista no art. 15-B do Decreto 6.514/2008, segundo o qual a cessação das penalidades de suspensão e embargo depende de decisão da autoridade ambiental após a apresentação, pelo autuado, de documentação que regularize a obra ou a atividade. Aqui entram a adesão ao Programa de Regularização Ambiental, o termo de compromisso previsto no art. 59, § 3º, do Código Florestal — título executivo extrajudicial — e a suspensão das sanções a partir de sua assinatura, nos termos do § 5º do mesmo artigo. Esse é o trilho natural de quem reconhece a irregularidade e quer voltar a produzir, e o passo a passo está no guia de regularização ambiental.

O segundo caminho é a desconstituição do ato, e aqui reside a lição mais útil da sentença baiana. Anulado o auto de infração, o embargo cai com ele, por ser acessório. Como observa Alexandre Burmann em Fiscalização Ambiental (Editora Thoth, 2025), “na insubsistência do auto de infração e respectiva multa, impõe-se o levantamento do termo de embargo, dado que a anulação do ato principal leva ao mesmo destino os atos acessórios”. O juízo de Salvador aplicou essa lógica ao declarar a nulidade do auto de infração em campo e da notificação e, por decorrência, desconstituir a penalidade de embargo temporário, restabelecendo a continuidade regular das obras e determinando que a autarquia se abstenha de lavrar novas autuações com o mesmo fundamento, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 limitada a R$ 30.000,00.

Dois detalhes processuais merecem atenção de quem vai a juízo. O primeiro é que o feito foi julgado antecipadamente, com indeferimento da prova pericial requerida genericamente por ambas as partes, com apoio no art. 370, parágrafo único, do CPC, sob o fundamento de que a controvérsia versava sobre legalidade de atos administrativos e higidez do procedimento fiscalizatório, matéria demonstrável por prova documental. Quando a tese é de competência ou de vício formal, perícia costuma ser desnecessária — e pedir prova técnica genérica pode apenas atrasar a liberação da área. O segundo é a sucumbência, com condenação da autarquia nas despesas e custas adiantadas pela parte autora (art. 82, § 2º, do CPC) e em honorários de 10% sobre o valor atualizado da causa, com base no art. 85, § 3º, I, do CPC; a decisão registra, ainda, que a Fazenda Pública estadual é isenta do recolhimento de custas por força de lei estadual específica.

O que o produtor rural baiano deve fazer agora

Quem tem área embargada pelo INEMA deve começar pelo básico e fazer isso em dias, não em meses. Levante o processo administrativo integral, confira se o auto traz coordenadas e laudo técnico, confronte o polígono embargado com o CAR e com a matrícula, e requeira a certidão do art. 51, § 3º, do Código Florestal para obrigar o órgão a delimitar por escrito o que foi restringido. Em paralelo, verifique quem licenciou a atividade e quem autorizou a supressão, porque a repartição de competências da Lei Complementar 140/2011 pode resolver o caso inteiro antes de qualquer discussão sobre dano.

Se a autuação for insubsistente, não aceite a tese de que o embargo “fica até o fim do processo”. Ele não necessariamente fica. Em sentença recente, a 8ª Vara da Fazenda Pública de Salvador (processo n. 8114384-45.2025.8.05.0001, TJBA) anulou o auto de infração e a notificação e desconstituiu o embargo temporário deles decorrente. Afastou o embargo também por fundamento próprio: como a supressão vegetal e o afugentamento de fauna já estavam concluídos, a medida era desprovida de objeto e desproporcional. A sentença ainda vedou nova autuação sob o mesmo fundamento. Se, por outro lado, houver irregularidade real, o caminho mais rápido de volta à produção é a regularização documentada com pedido formal de desembargo ambiental, nos termos do art. 15-B do Decreto 6.514/2008. Como sustentamos em Embargos Ambientais em Áreas Rurais (2025), o embargo é instrumento de proteção ambiental, não de punição perpétua — e todo dia em que uma área lícita permanece travada sem fundamento é prejuízo que o Estado terá de explicar.