Multa ambiental com recurso pendente pode ser inscrita em dívida ativa?

Um auto de infração lavrado em novembro de 2011. Uma certidão de dívida ativa emitida em março de 2019, no valor de R$ 541.073,40. Entre um marco e outro, oito anos de processo administrativo e um produtor rural sustentando, já na fase de execução, que jamais houve decisão final, porque havia recurso administrativo pendente de julgamento. Esse é o retrato dos embargos à execução fiscal nº 5002105-36.2024.4.03.6002, julgados pela 1ª Vara Federal de Dourados, no âmbito do TRF3, contra cobrança promovida pelo IBAMA. A alegação de recurso pendente aparece ali lado a lado com nulidade de notificação por edital, decadência, erro de premissa fática do auto e excesso de penhora — dez teses amontoadas em uma só peça, o que por si já diz algo sobre a estratégia adotada.

A pergunta que interessa ao produtor rural é direta. Pode o órgão ambiental inscrever a multa em dívida ativa enquanto pende recurso administrativo? A resposta é não, e a razão é estrutural, não formalista. Só há título executivo quando há crédito definitivamente constituído, e só há crédito definitivamente constituído quando exaurida a via recursal administrativa. Inscrever antes disso é transformar decisão provisória em certidão de dívida, atropelando a única fase em que o autuado ainda pode discutir mérito com amplitude probatória.

Por que o recurso administrativo pendente impede a inscrição da multa ambiental em dívida ativa

O processo administrativo sancionador ambiental não é um rito decorativo. O art. 70, § 4º, da Lei 9.605/1998 é expresso ao determinar que “as infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio, assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório, observadas as disposições desta Lei”. Ampla defesa que se exaure na primeira instância não é ampla; é defesa pela metade. Enquanto o recurso não é julgado, a penalidade permanece em estado de pendência, sujeita a redução, conversão, desclassificação ou anulação integral pela autoridade superior. Cobrar judicialmente aquilo que a própria Administração ainda não decidiu em caráter final é executar uma hipótese.

A própria arquitetura da Lei 9.873/1999 reconhece essa diferença. Ao tratar dos marcos interruptivos da prescrição da ação punitiva, o art. 2º, III, refere-se à interrupção “pela decisão condenatória recorrível”. O adjetivo não está ali por acaso. O legislador federal sabe distinguir a decisão que ainda comporta recurso daquela que encerra o processo, e é apenas a segunda que produz crédito exigível. Some-se a isso a orientação consolidada na Súmula 467 do STJ, segundo a qual prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental. Se o prazo para executar nasce do término do processo, é porque antes desse término não há o que executar. A conclusão se impõe por lógica elementar.

Como observa Rafael Martins Costa Moreira em Teses Jurídicas dos Tribunais Superiores – Direito Ambiental – Tomo I (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2017), ao reproduzir o julgado que deu origem à tese, “o ato infracional foi cometido no ano de 2000 e, nesse mesmo ano, precisamente em 18/10/00, foi o crédito inscrito em Dívida Ativa, tendo sido a execução proposta em 21/5/07”. Repare na velocidade da inscrição, no mesmo ano da infração. Processos administrativos que se encerram em meses costumam ter uma coisa em comum, que é a ausência de enfrentamento real das razões do autuado. E quando o autuado recorre e a inscrição acontece mesmo assim, o vício deixa de ser de celeridade e passa a ser de validade do título.

A lógica do sistema confirma que sem decisão final não há crédito exigível

Há um argumento sistêmico que costuma passar despercebido e que merece atenção. O regime do termo de compromisso ambiental parte exatamente do pressuposto de que recurso pendente e crédito exigível são realidades incompatíveis. Como observa Alexandre Burmann em Fiscalização Ambiental (Editora Thoth, 2025), “no artigo 146, tem-se a previsão de que a assinatura do termo de compromisso implica a renúncia ao recurso administrativo e a suspensão da multa aplicada – pelo tempo que durar o compromisso (§4º)”. A renúncia ao recurso é a condição para que a multa fique suspensa, o que só faz sentido porque, enquanto o recurso existe, a multa não está apta a produzir os efeitos próprios de um crédito líquido e certo.

O mesmo autor registra que “o §8º refere-se às consequências pelo inadimplemento do termo de compromisso, impondo a inscrição em dívida ativa do valor da multa integral, na esfera administrativa, e a execução judicial na esfera civil, considerando o caráter de título extrajudicial”. A inscrição aparece como consequência de um descumprimento posterior ao encerramento da discussão, jamais como providência paralela a ela. Quem inscreve com recurso pendente inverte a sequência normativa, antecipando o efeito e suprimindo a causa.

Os efeitos práticos dessa antecipação não são pequenos. Conforme registrado em Infrações Ambientais (Thomson Reuters — Revista dos Tribunais, 2025), “muito mais grave se torna o problema quando ocorre a inscrição dos débitos originados por multas ambientais na Dívida Ativa, que pode resultar no bloqueio do repasse de diversos recursos de extrema importância para atender os serviços essenciais à população”. A passagem trata de entes públicos autuados, mas a lógica se transporta com facilidade para o produtor rural. Inscrição significa restrição de crédito rural, negativa de certidão, obstáculo a financiamento de custeio, penhora de imóvel. Tudo isso antes de a Administração ter terminado de decidir se a multa é devida.

O que a sentença dos embargos à execução fiscal nº 5002105-36.2024.4.03.6002 mostra na prática

Vale acompanhar o percurso do caso julgado em Dourados, porque ele mostra o que acontece quando o recurso administrativo alegado não foi interposto no prazo. A certidão de dívida ativa nº 206990 foi emitida em 25 de março de 2019, com origem no Auto de Infração nº 710635/D, lavrado em 7 de novembro de 2011, no bojo do processo administrativo nº 02014.000885/2011-84. Nos embargos, o produtor sustentou nulidade da notificação por edital para apresentação de alegações finais, nulidade da notificação da constituição do crédito por ter sido recebida por terceiro, decadência, existência de recurso administrativo pendente, incompetência territorial, nulidade do auto por erro de premissa fática e ausência de descrição adequada da conduta, possibilidade de desclassificação da infração, violação ao não confisco, incorreção na avaliação do imóvel penhorado e excesso de penhora.

Os embargos foram recebidos sem efeito suspensivo. Instadas a especificar provas, a embargante requereu produção de prova documental, testemunhal e pericial. O IBAMA sustentou perda do objeto ou, alternativamente, litispendência, ao argumento de que as matérias já teriam sido apreciadas em exceção de pré-executividade oposta na execução fiscal correlata. O juízo entendeu que o feito comportava julgamento antecipado, nos termos do art. 355, I, do CPC, por reputar suficiente a prova documental dos autos, e consignou que parte das alegações já havia sido enfrentada quando da rejeição da exceção de pré-executividade, com fundamentação suficiente quanto à validade do título. Sobre a notificação, a decisão reproduzida na sentença registra:

“[…] o fato de o administrado não ter sido pessoalmente notificado acerca da decisão administrativa que resultou na aplicação de penalidade não implica cerceamento de defesa, desde que tenha sido dada publicidade ao ato.”

Nesse ponto é preciso ser rigoroso com a leitura. A sentença enfrentou a alegação de recurso administrativo pendente e a rejeitou. A decisão da Superintendência do IBAMA que manteve a autuação, de 5 de junho de 2014, foi notificada pessoalmente à embargante em 13 de outubro de 2014. O prazo de 20 dias para recorrer se esgotou em 3 de novembro de 2014 sem recurso, e a decisão transitou em julgado. A irresignação da embargante só veio em 24 de julho de 2015, depois do trânsito. Para o juízo, portanto, não havia recurso pendente, e sim uma impugnação apresentada quando a decisão administrativa já era definitiva. A decisão da exceção de pré-executividade, reproduzida na sentença, foi além e afirmou que a constituição definitiva do crédito não se sujeita ao exaurimento da via administrativa, entendimento oposto ao que defendemos. Parte das alegações nem foi conhecida, por já ter sido decidida na exceção de pré-executividade, as demais foram rejeitadas, e os embargos foram julgados improcedentes. O caso mostra que a tese da inscrição prematura só tem chance quando o recurso foi protocolado no prazo, continua sem julgamento e isso vem provado nos autos.

Como provar que a multa ambiental foi inscrita com recurso administrativo pendente

A alegação de inscrição prematura é uma tese documental, não retórica. Ela se prova ou não se prova, e quem tem o ônus de demonstrar o vício é o executado. O primeiro documento é a cópia integral do processo administrativo, obtida por pedido de vista ou de cópia junto ao órgão autuador, com a numeração sequencial das folhas. É nesse conjunto que aparecem a petição de recurso, o protocolo com data e a eventual ausência de qualquer julgamento da instância superior. Quem ajuíza embargos apenas com a narrativa de que “havia recurso pendente”, sem anexar protocolo e sem apontar a folha exata do processo administrativo em que ele está encartado, entrega ao juízo uma afirmação, não uma prova.

O segundo documento é a própria certidão de dívida ativa, que deve indicar a origem, a natureza e o fundamento legal do crédito. Confrontar a data de inscrição com a data do protocolo recursal é o exercício mais simples e mais eficaz da defesa. Se a certidão é posterior ao recurso e anterior à decisão que o julgou — quando essa decisão sequer