Desapropriação para reforma agrária: como contestar a vistoria e o valor da indenização

O que é a desapropriação para reforma agrária?

É a perda da fazenda para a União, por interesse social, quando o imóvel rural não cumpre a função social (art. 184 da Constituição). A terra nua é paga em títulos da dívida agrária (TDA) e as benfeitorias úteis e necessárias em dinheiro. O proprietário pode contestar a vistoria, provar a produtividade e discutir o valor, mas a contestação da ação não pode questionar o interesse social declarado no decreto.

O caminho tem duas fases. Na administrativa, o INCRA comunica a vistoria, mede a produtividade e, se concluir que o imóvel descumpre a função social, a Presidência da República edita o decreto. Na judicial, o INCRA propõe a ação de desapropriação na Justiça Federal pelo rito da Lei Complementar 76/1993, é imitido na posse e o juiz fixa a indenização. O que se prova na primeira fase pesa na segunda.

Quem pode ser desapropriado e quem está protegido

A Constituição protege a pequena e a média propriedade, desde que o dono não tenha outra, e a propriedade produtiva (art. 185 da Constituição). A Lei 8.629/1993 define pequena como a de até quatro módulos fiscais e média como a de mais de quatro até quinze (art. 4º, II e III), e repete que ambas só são insuscetíveis se o proprietário não possuir outra propriedade rural (art. 4º, § 1º, da Lei 8.629/1993).

Ser produtivo não basta sozinho. O STF julgou improcedente a ação da CNA contra trechos da Lei 8.629/1993 e afirmou que «o cumprimento da função social é requisito para que um imóvel produtivo não possa ser desapropriado» (ADI 3.865, rel. Min. Edson Fachin, Plenário, unânime, 2023, segundo a notícia oficial do STF). A função social tem quatro requisitos simultâneos, listados no art. 186 da Constituição e no art. 9º da Lei 8.629/1993.

Na prática, passivo ambiental grave, trabalho irregular ou contrato agrário fora da lei podem ser usados contra a fazenda produtiva. Manter o CAR em dia, a área sem embargo ambiental e os contratos de arrendamento rural dentro do Estatuto da Terra é também defesa contra a desapropriação.

Como o INCRA mede a produtividade: GUT, GEE e áreas que não contam

O grau de utilização da terra (GUT) é a relação entre a área utilizada e a área aproveitável total, e tem de chegar a 80% (art. 6º, § 1º, da Lei 8.629/1993). O grau de eficiência na exploração (GEE) divide a produção colhida e o rebanho, em unidades animais, pelos índices de rendimento e de lotação da microrregião, e tem de chegar a 100% (art. 6º, § 2º, da Lei 8.629/1993). Os índices são fixados pelo Poder Executivo para cada região.

Pesa muito o que entra no denominador. Não são aproveitáveis as construções não produtivas, as áreas imprestáveis, a mineração, as áreas de preservação permanente e as demais protegidas pela legislação ambiental, além dos remanescentes de vegetação nativa conservada (art. 10, I a V, da Lei 8.629/1993). Contam como utilizadas as lavouras, as pastagens dentro da lotação, a exploração florestal autorizada e a área em formação ou recuperação de pastagem comprovada com ART (art. 6º, § 3º, da Lei 8.629/1993).

A reserva legal sem registro é armadilha antiga. Numa vistoria de 2004, a reserva legal ainda não averbada foi contada como área aproveitável, o que derruba o GUT (STJ, AgInt nos EDcl no REsp, processo de origem 0004063-38.2012.4.01.3701, rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, 2023). Hoje o registro da reserva legal no CAR desobriga a averbação no cartório (art. 18, § 4º, da Lei 12.651/2012), e por isso a reserva tem de estar inscrita e delimitada no CAR antes de qualquer vistoria.

Duas regras protegem o produtor. O imóvel não perde a qualificação de produtivo se deixou de atingir os índices por força maior, caso fortuito ou renovação de pastagem tecnicamente conduzida, comprovados (art. 6º, § 7º, da Lei 8.629/1993). E o laudo de produtividade com mais de cinco anos deve ser atualizado a pedido do proprietário (art. 6º, § 9º, da Lei 8.629/1993, na redação da Lei 14.757/2023).

A vistoria do INCRA: comunicação prévia e acompanhamento

O INCRA só entra na fazenda para levantar dados com prévia comunicação escrita ao proprietário, preposto ou representante, e por edital publicado três vezes se ninguém for encontrado (art. 2º, §§ 2º e 3º, da Lei 8.629/1993). Mudanças de domínio, dimensão e uso feitas até seis meses depois da comunicação não são consideradas (art. 2º, § 4º, da Lei 8.629/1993), e por isso dividir ou vender a área às pressas não muda o resultado.

A comunicação tem de permitir que o dono acompanhe a vistoria. O STF anulou decreto porque a vistoria foi feita em datas diversas das notificadas e afirmou que a notificação do art. 2º, § 2º, da Lei 8.629/1993 deve ser feita com antecedência (MS 24.547, rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, julgado em 2003). O mesmo julgado registra que a produtividade não se discute em mandado de segurança, porque depende de prova técnica.

Ao receber a comunicação, o proprietário deve indicar engenheiro agrônomo como assistente, estar presente, apresentar o rebanho com os registros sanitários, as notas de venda da produção, os contratos de arrendamento e parceria, o CAR e as licenças, e pedir cópia do laudo. Cada número do laudo administrativo poderá ser contestado depois, e o que não for documentado agora fica mais difícil de provar.

Fazenda invadida não pode ser vistoriada

O imóvel objeto de esbulho ou invasão motivada por conflito agrário ou fundiário de caráter coletivo não é vistoriado, avaliado nem desapropriado nos dois anos seguintes à desocupação, ou no dobro desse prazo em caso de reincidência (art. 2º, § 6º, da Lei 8.629/1993). A regra vale para a invasão coletiva, e não para qualquer ocupação individual. A Súmula 354 do STJ completa a proteção, ao dizer que a invasão suspende o processo expropriatório.

Vistoria feita durante a ocupação contamina o decreto. O TRF1 registrou que o STF invalidou decreto baseado em vistoria realizada durante ocupação coletiva e, como o assentamento já estava consolidado, a ação seguiu só para apurar a indenização (Apelação Cível 0000092-82.2011.4.01.3700, rel. Des. Federal Marcos Augusto de Sousa, Quarta Turma, 2026). Quem teve a fazenda invadida deve documentar a ocupação e pedir a reintegração de posse sem demora.

Como contestar: ação declaratória, mandado de segurança e contestação

Há três portas, e cada uma serve a uma coisa. A ação declaratória de produtividade, na Justiça Federal, discute os índices com perícia judicial; o STJ manteve acórdão que reconheceu a produtividade com base na perícia, afastando o laudo do INCRA (AgInt no REsp 1.668.030, rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, 2023). A ação proposta antes do decreto não perde o objeto quando ele sai (REsp 1.960.167, rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, 2023).

O mandado de segurança contra o decreto serve para vício provado por documento, como falta de comunicação prévia ou vistoria durante invasão. Já a contestação na ação de desapropriação tem 15 dias e não pode discutir o interesse social declarado (art. 9º da Lei Complementar 76/1993); nela se discutem o preço, as benfeitorias, a área e o domínio. Qualquer ação sobre o imóvel é distribuída por dependência à vara da desapropriação (art. 18, § 1º, da Lei Complementar 76/1993).

O tempo também corre contra o INCRA. A ação de desapropriação tem de ser proposta em dois anos da publicação do decreto (art. 3º da Lei Complementar 76/1993), e conferir essa data é parte da defesa.

O rito da ação de desapropriação, passo a passo

1. O INCRA propõe a ação com a oferta de preço, o laudo administrativo, os TDA lançados para a terra nua e o depósito em dinheiro das benfeitorias (art. 5º da Lei Complementar 76/1993).
2. O juiz manda imitir o INCRA na posse, cita o proprietário e determina a averbação da ação na matrícula, em até 48 horas (art. 6º da Lei Complementar 76/1993).
3. Sem dúvida sobre o domínio, o expropriado pode levantar 80% do depósito, quitados os tributos e publicados os editais (art. 6º, § 1º, da Lei Complementar 76/1993).
4. Pode haver audiência de conciliação nos dez primeiros dias da citação (art. 6º, § 3º, da Lei Complementar 76/1993).
5. A contestação sai em 15 dias, e a perícia judicial fica restrita aos pontos impugnados do laudo, com prazo de até 60 dias (art. 9º, §§ 1º e 2º, da Lei Complementar 76/1993).
6. A sentença fixa o valor da data da perícia, corrigido até o pagamento, e separa o valor da terra do valor das benfeitorias (art. 12, §§ 2º e 3º, da Lei Complementar 76/1993).
7. A apelação do expropriado tem efeito só devolutivo, e a sentença que condena o INCRA em mais de 50% sobre a oferta vai a reexame (art. 13, § 1º, da Lei Complementar 76/1993).
8. Depois do trânsito em julgado, o expropriado levanta o saldo, com dedução de tributos e multas do imóvel até a imissão (art. 16 da Lei Complementar 76/1993).

Se o INCRA quer só parte da fazenda, o proprietário pode pedir na contestação a desapropriação do todo quando a sobra ficar menor que a pequena propriedade ou prejudicada na exploração, com valor inferior ao da parte desapropriada (art. 4º da Lei Complementar 76/1993).

Como se calcula a indenização da terra, das benfeitorias e das matas

A indenização justa é o preço atual de mercado do imóvel inteiro, com terras, acessões naturais, matas e benfeitorias indenizáveis, considerando localização, aptidão agrícola, dimensão, área ocupada e conservação das benfeitorias (art. 12 da Lei 8.629/1993). Do total, deduz-se o valor das benfeitorias, pagas em dinheiro, e o restante é a terra nua, paga em TDA (art. 12, § 1º, da Lei 8.629/1993; art. 184, § 1º, da Constituição).

Matas e vegetação nativa integram o preço da terra, que não pode superar o de mercado (art. 12, § 2º, da Lei 8.629/1993). A cobertura florestal só ganha valor à parte quando há exploração econômica comprovada ou plano de manejo aprovado; sem isso, no caso da Fazenda Marumbi, em Vila Bela da Santíssima Trindade (MT), não houve indenização separada (TRF1, Apelação/Remessa Necessária 0011288-34.2006.4.01.3600, rel. Desa. Federal Daniele Maranhão, Décima Turma, 2024).

O valor é o da data da perícia judicial, e não o da imissão nem o do laudo administrativo (AgRg no REsp 1.459.124/CE, rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, 2014). A regra cede quando o longo intervalo ou a valorização exagerada geraria enriquecimento sem causa (AgInt no REsp 2.165.870, rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, 2025).

Área medida maior que a registrada não se recebe de imediato. O expropriado levanta só a indenização da área registrada, e o excedente fica depositado até a retificação ou ação própria (REsp 1.286.886/MT, rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, 2014). Para quem pode ser desapropriado, regularizar a matrícula e o georreferenciamento antes é dinheiro, como mostra a página sobre auditoria da fazenda.

Os TDA são resgatáveis a partir do segundo ano, em prazos que vão até o décimo quinto, o décimo oitavo ou o vigésimo ano conforme a área em módulos fiscais (art. 5º, § 3º, da Lei 8.629/1993). A diferença fixada por sentença acima da oferta é paga pelo regime de precatórios (art. 5º, § 8º, da Lei 8.629/1993).

Juros compensatórios na reforma agrária: zero desde julho de 2023

Desde a Lei 14.620/2023, os juros compensatórios não incidem nas desapropriações que têm por pressuposto o descumprimento da função social, inclusive as do art. 184 da Constituição (art. 15-A, § 1º, do Decreto-Lei 3.365/1941). O STJ aplica a taxa vigente em cada período, com 0% de 9/12/2015 a 17/5/2016, o percentual dos TDA de 12/7/2017 a 13/7/2023 e 0% a partir de 14/7/2023 (REsp 2.164.309/CE, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Segunda Turma, 2025).

O art. 5º, § 9º, da Lei 8.629/1993, que mandava pagar juros no percentual dos TDA, ainda aparece no Planalto sem tachado, mas o STJ o considera tacitamente revogado pela Lei 14.620/2023 e julgou inexequível a condenação a juros em imóvel com GUT e GEE iguais a zero (REsp 2.147.748, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, 2025). A Súmula 408 do STJ, que falava em 12%, foi cancelada em 2020.

Para imissões antigas, o cálculo é feito período a período. O STF fixou, na redação anterior do art. 15-A do Decreto-Lei 3.365/1941, juros de 6% sobre a diferença entre 80% da oferta e o valor final, e manteve a exigência de prova da perda de renda (ADI 2.332, rel. Min. Luís Roberto Barroso, Plenário, 2018, segundo a notícia oficial do STF). A redação de 2023 do caput voltou a usar a expressão «de até 6%», que o STF havia derrubado na redação antiga, mas para a reforma agrária o § 1º afasta esses juros.

Honorários do advogado na desapropriação: de 0,5% a 5% da diferença

Quando a indenização fixada supera a oferta, o INCRA paga honorários entre meio e cinco por cento da diferença (art. 27, § 1º, do Decreto-Lei 3.365/1941), regra aplicada ao rito da reforma agrária pelo § 3º, I, do mesmo artigo. O teto em reais que existia no § 1º caiu com a ADI 2.332. Embora o art. 19, § 1º, da Lei Complementar 76/1993 fale em até 20%, o STJ aplica os limites do Decreto-Lei inclusive no cumprimento de sentença (REsp 2.075.692/SP, rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, 2023; REsp 1.300.442/SC, rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, 2013).

A base é a diferença entre a oferta e a indenização, corrigidas (Súmula 141 do STJ), com os juros compensatórios e moratórios incluídos no cálculo (Súmula 131 do STJ). Esses são os honorários pagos pelo INCRA; os honorários contratados com o próprio advogado são outra coisa e se combinam por escrito.

O arrendatário da fazenda desapropriada

O arrendatário perde a terra junto com o dono, mas não fica sem caminho. O prejuízo dele é cobrado diretamente da União, porque seu direito pessoal não se transfere para o preço pago ao proprietário (REsp 1.130.124/PR, rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, 2013). O que acontece com o contrato está na página sobre despejo e fim do arrendamento rural.

Roteiro do proprietário, do aviso de vistoria ao levantamento do dinheiro

1. Antes de qualquer aviso, mantenha CAR com reserva legal delimitada, CCIR atualizado, contratos agrários escritos, registros do rebanho e notas da produção.
2. Recebida a comunicação, constitua advogado e agrônomo assistente, acompanhe a vistoria e peça cópia do laudo.
3. Se o laudo erra a produtividade, proponha a ação declaratória com perícia antes do decreto; se houve vício formal documentado, avalie o mandado de segurança.
4. Em caso de invasão coletiva, registre a ocupação e peça a reintegração, porque ela impede a vistoria.
5. Proposta a ação, conteste em 15 dias o preço, as benfeitorias e a área, e acompanhe a perícia judicial com quesitos.
6. Levante os 80% do depósito quando possível (art. 6º, § 1º, da Lei Complementar 76/1993), regularize a matrícula para receber pela área medida e acompanhe o precatório da diferença.

Como o escritório atua na desapropriação para reforma agrária

O escritório acompanha o proprietário desde a comunicação de vistoria, com leitura do laudo do INCRA, revisão dos índices de produtividade e das áreas não aproveitáveis, organização da prova ambiental, trabalhista e contratual, e escolha entre ação declaratória, mandado de segurança e defesa na ação de desapropriação. Na fase judicial, trabalha com assistente técnico na perícia do valor. Atende a partir de Sinop (MT), Belém (PA), Brasília (DF), Novo Progresso (PA) e Rio de Janeiro (RJ), e a distância.

Se a sua fazenda recebeu comunicação de vistoria, teve decreto publicado ou já está com ação de desapropriação, envie a comunicação ou a citação, o laudo e a matrícula para uma análise dos prazos e das defesas cabíveis.