Monitor do STJ — Jurisprudência Ambiental

O Ministério Público Federal ajuizou ação civil pública contra particular que construiu imóvel em área de preservação permanente (manguezal), pleiteando a demolição da edificação e a reparação dos danos ambientais. A construção data de 1978 e está situada em área reconhecidamente antropizada, com diversas outras edificações no entorno, sem oposição dos órgãos públicos por décadas.

Discute-se se a antropização consolidada e a antiguidade da construção em APP de manguezal afastam a obrigação de demolição da edificação irregular, bem como se é aplicável a teoria do fato consumado em matéria ambiental para legitimar ocupações em área de preservação permanente protegida pelos Códigos Florestais (Lei 4.771/1965 e Lei 12.651/2012).

O STJ deu provimento ao agravo para reformar o acórdão do TRF da 5ª Região, determinando a demolição da edificação construída em APP de manguezal. Aplicou a Súmula 613/STJ, que veda a teoria do fato consumado em Direito Ambiental, assentando que a antropização consolidada e a ausência de oposição prévia dos órgãos públicos não geram direito adquirido à permanência de construção irregular em área de preservação permanente.

Dilza Rainha de Faria foi autuada pelo IBAMA por manter em cativeiro dois pássaros da fauna silvestre brasileira sem autorização do órgão ambiental competente, sendo-lhe imposta multa administrativa de R$ 1.000,00. O TRF da 6ª Região confirmou a legalidade da multa, mas determinou judicialmente sua conversão em prestação de serviços de preservação ambiental, com fundamento no art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, considerando a hipossuficiência da infratora e o caráter pedagógico da medida alternativa.

A controvérsia central consiste em saber se o Poder Judiciário pode determinar, de ofício ou a requerimento, a conversão da multa ambiental em prestação de serviços de preservação do meio ambiente prevista no art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, ou se tal conversão é ato discricionário privativo da Administração Pública, sujeito aos requisitos do Decreto n. 6.514/2008, insuscetível de revisão judicial no mérito.

O STJ, por decisão monocrática do Min. Afrânio Vilela (2ª Turma), deu provimento ao recurso especial do IBAMA, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, reformando o acórdão do TRF da 6ª Região para manter a pena de multa originalmente aplicada. Prevaleceu a tese de que a substituição da multa por medidas alternativas é ato discricionário da Administração, sendo vedado ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, especialmente quando não atendidos os pressupostos e requisitos legais para a conversão.

O IBAMA lavrou auto de infração ambiental em 03/02/2009 (processo administrativo n. 02025.000057/2009-01), mas o processo ficou paralisado por mais de três anos, com a prática apenas de despachos de mero encaminhamento entre a autuação e o parecer técnico instrutório de 29/02/2012. O TRF da 1ª Região manteve a sentença que reconheceu a prescrição intercorrente da pretensão punitiva do IBAMA, por entender que tais despachos não constituem atos interruptivos do prazo previsto no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999.

A controvérsia consiste em definir quais atos praticados no curso do processo administrativo sancionador ambiental têm aptidão para interromper o prazo de prescrição intercorrente de três anos previsto no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 — em especial se despachos de mero encaminhamento e atos ordinatórios configuram causas interruptivas, na forma do art. 2º da mesma lei.

O STJ conheceu do agravo, conheceu em parte do recurso especial e, nessa extensão, negou-lhe provimento. Afastou a alegação de omissão (art. 1.022 do CPC), pois o TRF enfrentou expressamente a questão dos marcos interruptivos. Quanto ao mérito da prescrição intercorrente, aplicou o óbice da Súmula n. 7/STJ, por entender que a verificação da ocorrência ou não de causas interruptivas demanda reexame do acervo fático-probatório; a análise da divergência jurisprudencial restou prejudicada pelo mesmo óbice processual, prevalecendo o acórdão do TRF1 que reconheceu a prescrição intercorrente.

Irinéia de Lourdes Carneiro Morais foi autuada pelo IBAMA em 2008, mediante Auto de Infração n° 635447/D, por manter em cativeiro 26 pássaros da fauna silvestre brasileira de espécies ameaçadas de extinção, em desacordo com a autorização CTF 588061, sendo-lhe imposta multa de R$ 130.000,00. A autora ajuizou ação anulatória alegando ser criadora amadorista registrada, sem fins lucrativos, e que a penalidade era desproporcional à sua condição de hipossuficiência.

Discute-se se o Poder Judiciário pode reduzir multa administrativa ambiental aplicada pelo IBAMA com fundamento nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, ainda que a sanção tenha sido fixada nos termos do art. 24, II, do Decreto nº 6.514/2008 e dentro dos limites da Lei nº 9.605/1998, e se a condição financeira do infrator e a ausência de reincidência e de finalidade comercial autorizam a mitigação do valor legalmente previsto por espécime de animal ameaçado de extinção.

O STJ conheceu dos agravos e apreciou os recursos especiais de ambas as partes. Aplicando a orientação de que a imposição de multa administrativa prevista em valor fixo por espécime constitui ato vinculado, e que o Judiciário não pode reduzir a penalidade abaixo do mínimo legal amparando-se em juízos de proporcionalidade e razoabilidade sem declaração de inconstitucionalidade da norma, o STJ sinalizou a reforma do acórdão recorrido, prevalecendo o entendimento de que a redução promovida pelas instâncias ordinárias viola os critérios legais fixados no Decreto nº 6.514/2008 e nos arts. 74 e 75 da Lei nº 9.605/1998.

O IBAMA autuou José Ferreira Honorato por infração administrativa ambiental e aplicou pena de multa, sem convertê-la em medidas alternativas (prestação de serviços de melhorias ambientais). O autuado, representado pela Defensoria Pública da União, questionou judicialmente a negativa de conversão, obtendo decisão favorável no TRF da 1ª Região, em sentido divergente da orientação do STJ e do TRF da 4ª Região.

A controvérsia central é definir se a substituição da pena de multa administrativa ambiental por medidas alternativas constitui ato discricionário do órgão ambiental — insuscetível de revisão judicial no mérito —, ou se o Poder Judiciário pode determinar a conversão no exercício do controle de legalidade.

O STJ não julgou o mérito do recurso especial nesta decisão. A Presidência da Comissão Gestora de Precedentes afetou o REsp 2.226.575/RR ao rito dos recursos repetitivos (arts. 256 a 256-D do RISTJ c/c art. 1.036 do CPC), reconhecendo multiplicidade, relevância e divergência jurisprudencial entre TRFs. O recurso foi distribuído por prevenção ao REsp 2.225.936/AC, aguardando julgamento de mérito sob a sistemática dos repetitivos.

O IBAMA autuou Valdir Ferreira de Lima por infração administrativa ambiental e aplicou pena de multa. O autuado, representado pela Defensoria Pública da União, buscou a substituição da multa por medidas alternativas perante o Poder Judiciário, obtendo decisão favorável no TRF da 1ª Região, em entendimento divergente do adotado pelo TRF da 4ª Região e por precedentes do próprio STJ.

A controvérsia jurídica central é definir se a substituição da pena de multa, aplicada em razão de infração administrativa ambiental, por medidas alternativas (como prestação de serviços de melhorias ambientais), situa-se no âmbito da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Poder Judiciário exercer apenas o controle de legalidade do ato administrativo — e não revisar o mérito da decisão do IBAMA.

Trata-se de despacho de afetação: o Ministro Presidente da Comissão Gestora de Precedentes determinou a submissão do REsp 2.225.936/AC ao rito dos recursos especiais repetitivos, nos termos dos arts. 256 a 256-D do RISTJ c/c art. 1.036 do CPC, com distribuição do feito excepcionando o Presidente da respectiva Seção. O mérito da controvérsia ambiental ainda não foi julgado, mas o STJ reconheceu a multiplicidade, a relevância e a divergência jurisprudencial entre TRFs que justificam a formação de precedente vinculante.

O IBAMA autuou Antonio Alves do Nascimento por infração administrativa ambiental e aplicou pena de multa. O autuado buscou a substituição da multa por medidas alternativas (prestação de serviços de melhoria ambiental), o que foi indeferido na via administrativa. A controvérsia chegou ao Poder Judiciário, com o TRF da 1ª Região adotando entendimento divergente do STJ e de outros tribunais regionais sobre a possibilidade de o Judiciário determinar a conversão da penalidade.

A questão central é definir se a substituição da pena de multa administrativa ambiental por medidas alternativas situa-se no âmbito da discricionariedade do órgão ambiental (IBAMA), cabendo ao Poder Judiciário exercer apenas o controle de legalidade do ato, sem adentrar o mérito administrativo. Há divergência entre TRFs e entre os tribunais de origem e o STJ, que já possui precedentes no sentido de que tal conversão é discricionária e não pode ser imposta judicialmente.

O Presidente da Comissão Gestora de Precedentes do STJ, Min. Sérgio Kukina, determinou a afetação do REsp 2.225.938/DF ao rito dos recursos especiais repetitivos (arts. 256 a 256-D do RISTJ c/c art. 1.036 do CPC), com distribuição por prevenção ao REsp 2.225.936/AC. Não houve julgamento de mérito; a decisão é processual, visando à formação de precedente vinculante para uniformizar a jurisprudência sobre o tema em todo o território nacional.

O IBAMA autuou Everton Paulo Scatolin por infração ambiental, instaurando processo administrativo sancionador (n.º 02054.101271/2017-38). O TRF da 1ª Região reconheceu a prescrição intercorrente, por entender que, entre julho de 2017 e outubro de 2021, os únicos atos praticados foram despachos de mera remessa entre setores e juntada de parecer com força executória, insuficientes para interromper o prazo trienal previsto no art. 1º, § 1º, da Lei n.º 9.873/1999.

A controvérsia central consiste em definir se atos de movimentação processual sem conteúdo decisório ou apuratório — como despachos de mero encaminhamento entre setores — são suficientes para interromper o prazo da prescrição intercorrente no processo administrativo sancionador ambiental, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei n.º 9.873/1999. O IBAMA sustentava que qualquer despacho lançado nos autos configura causa interruptiva, ao passo que o TRF da 1ª Região adotou interpretação restritiva, exigindo conteúdo decisório ou apuratório.

O STJ, por decisão monocrática do Presidente Min. Herman Benjamin, conheceu do Agravo para não conhecer do Recurso Especial. Aplicou-se a Súmula n.º 7/STJ, pois o acolhimento da pretensão do IBAMA demandaria reexame do acervo fático-probatório. Reconheceu-se também a ausência de cotejo analítico apto a demonstrar o dissídio jurisprudencial invocado pela alínea 'c', mantendo-se, assim, o acórdão do TRF da 1ª Região que declarou consumada a prescrição intercorrente. Os honorários advocatícios foram majorados em 15% sobre o valor já fixado nas instâncias de origem.

O IBAMA ajuizou execução fiscal para cobrar multa ambiental, mas o executado opôs exceção de pré-executividade alegando prescrição intercorrente trienal, em razão da paralisação do processo administrativo por mais de três anos. O TRF da 1ª Região reconheceu a prescrição, entendendo que os atos praticados pelo IBAMA — encaminhamento do processo à Procuradoria Federal Especializada e parecer jurídico desta — eram meros atos burocráticos sem conteúdo instrutório ou decisório, insuficientes para interromper o prazo prescricional.

A controvérsia jurídica central é saber se despachos de encaminhamento interno e pareceres jurídicos da Procuradoria Federal, sem conteúdo instrutório ou decisório, configuram atos aptos a interromper a prescrição intercorrente trienal prevista no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, no âmbito de processo administrativo sancionatório ambiental.

A Ministra Relatora conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial, aplicando o óbice da Súmula 7/STJ, pois a modificação do julgado exigiria reexame do acervo fático-probatório. Prevaleceu, assim, o acórdão do TRF da 1ª Região que reconheceu a prescrição intercorrente trienal e extinguiu a execução fiscal da multa ambiental.

O SAEMA — Serviço de Água e Esgoto do Município de Araras/SP — foi autuado pela CETESB por lançar efluente líquido sanitário sem tratamento diretamente no Ribeirão das Araras, em desacordo com exigências legais, entre 2017 e 2018. O SAEMA ajuizou ação anulatória das multas, alegando nulidade formal dos autos de infração por suposto descumprimento do procedimento previsto no Decreto Federal 6.514/2008. O TJSP reformou a sentença de procedência para julgar improcedente o pedido, mantendo as autuações.

A controvérsia central reside na validade formal do procedimento administrativo sancionatório adotado pela CETESB, especialmente se o órgão estadual deveria observar o Decreto Federal 6.514/2008 ou se poderia pautar-se na legislação estadual (Lei Estadual 997/1976 e Decreto Estadual 8.468/1976), à luz da competência concorrente em matéria ambiental prevista no art. 24, VI e VIII, da Constituição Federal. Discute-se ainda o respeito ao contraditório, à ampla defesa e à motivação das decisões administrativas no processo sancionatório ambiental.

O STJ não conheceu do recurso especial, mantendo o acórdão do TJSP que validou as multas ambientais. O não conhecimento fundou-se em três óbices autônomos: (i) alegação genérica de violação ao art. 1.022 do CPC, sem indicação específica dos pontos omissos, incidindo a Súmula 284/STF por analogia; (ii) decisão do tribunal de origem fundamentada em legislação local (Lei Estadual 997/1976 e Decreto Estadual 8.468/1976), cuja revisão é vedada em recurso especial, nos termos da Súmula 280/STF; e (iii) ausência de prequestionamento dos demais dispositivos federais apontados como violados, com incidência da Súmula 211/STJ.

O IBAMA ajuizou ação civil pública contra José Severino Rodrigues dos Santos e Antônio Pedro de Souza pela extração irregular de minério de areia (argila) na Fazenda Paripe Capim Açu, no Município do Conde/PB, sem a devida licença ambiental. Os réus foram autuados, embargados e, mesmo assim, continuaram a atividade extrativa, causando alteração da paisagem natural por escavação e retirada de areia. A sentença os condenou a cessar as atividades, elaborar PRAD e pagar indenização a ser apurada em liquidação, decisão mantida pelo TRF.

Discutiu-se a legitimidade ativa do IBAMA para propor ação civil pública por extração irregular de recurso mineral (areia, bem da União), a validade da citação por edital do corréu Antônio Pedro de Souza e a responsabilidade objetiva dos réus pela reparação dos danos ambientais causados, à luz da Lei 6.938/1981, da Lei Complementar 140/2011 e da Constituição Federal.

O STJ não conheceu do recurso especial: quanto ao art. 1.022 do CPC, aplicou o óbice da Súmula 284/STF por ausência de prequestionamento; quanto às demais alegações (art. 8º, XIII, da LC 140/2011; art. 256, II, do CPC; art. 2º da Lei 9.784/1999), a decisão foi proferida sem exame de mérito, prevalecendo o acórdão do TRF que manteve a condenação dos réus à cessação das atividades, à elaboração do PRAD e ao pagamento de indenização ambiental.

O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ajuizou ação civil pública por dano ambiental contra a Social RBN, permissionária que explorava jazida de saibro mediante contrato com o Município de Niterói, pleiteando obrigação de fazer (elaboração de plano de recuperação da área degradada) e indenização por danos materiais e morais coletivos. O réu permissionário requereu o chamamento ao processo do Município permitente, alegando que este se enquadrava no conceito de poluidor direto por haver extraído saibro da jazida e que a responsabilidade da municipalidade seria solidária, na forma dos arts. 3º, IV, e 14, §1º, da Lei 6.938/1981.

A controvérsia jurídica central diz respeito à admissibilidade do chamamento ao processo do Município de Niterói em ação civil pública por dano ambiental, com base no art. 130, III, do CPC/2015, discutindo-se se a solidariedade entre poluidores — pressuposto do instituto — pode ser presumida antes da dilação probatória e se o chamamento é cabível quando parte do objeto da ação consiste em obrigação de fazer, modalidade reconhecidamente incompatível com tal intervenção de terceiro.

O STJ deu provimento ao recurso especial para anular o acórdão proferido pelo TJRJ em sede de embargos de declaração, por reconhecer violação ao art. 1.022 do CPC/2015, uma vez que o Tribunal de origem se limitou a reproduzir trechos do acórdão embargado sem enfrentar expressamente as omissões e contradições apontadas pela recorrente. Os autos foram devolvidos ao TJRJ para novo julgamento dos embargos de declaração, com manifestação expressa sobre os pontos não apreciados, sem que o STJ tenha examinado o mérito ambiental.