Monitor do STJ — Jurisprudência Ambiental

Dilza Rainha de Faria foi autuada pelo IBAMA por manter em cativeiro dois pássaros da fauna silvestre brasileira sem autorização do órgão ambiental competente, sendo-lhe imposta multa administrativa de R$ 1.000,00. O TRF da 6ª Região confirmou a legalidade da multa, mas determinou judicialmente sua conversão em prestação de serviços de preservação ambiental, com fundamento no art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, considerando a hipossuficiência da infratora e o caráter pedagógico da medida alternativa.

A controvérsia central consiste em saber se o Poder Judiciário pode determinar, de ofício ou a requerimento, a conversão da multa ambiental em prestação de serviços de preservação do meio ambiente prevista no art. 72, § 4º, da Lei n. 9.605/1998, ou se tal conversão é ato discricionário privativo da Administração Pública, sujeito aos requisitos do Decreto n. 6.514/2008, insuscetível de revisão judicial no mérito.

O STJ, por decisão monocrática do Min. Afrânio Vilela (2ª Turma), deu provimento ao recurso especial do IBAMA, com fundamento no art. 255, § 4º, III, do RISTJ, reformando o acórdão do TRF da 6ª Região para manter a pena de multa originalmente aplicada. Prevaleceu a tese de que a substituição da multa por medidas alternativas é ato discricionário da Administração, sendo vedado ao Poder Judiciário, nos limites do controle de legalidade, imiscuir-se no mérito administrativo, especialmente quando não atendidos os pressupostos e requisitos legais para a conversão.

Sérgio Emílio Quaglia e outros foram condenados em ação civil pública ambiental pela construção de uma casa em área de preservação permanente (topo de morro) localizada na APA Sapucaí Mirim, em Santo Antônio do Pinhal/SP, com supressão de vegetação nativa. O TJSP manteve a condenação solidária e determinou a demolição da obra irregular e a recomposição da vegetação, ressalvando a possível aplicação do novo Código Florestal quando da execução da sentença.

Discutia-se se a superveniência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012) redefiniu o conceito de topo de morro de forma a afastar a caracterização da área como APP, se o Programa de Regularização Ambiental suspenderia a obrigação de demolição, e se o laudo pericial com ganhos ambientais de medidas compensatórias impediria a aplicação da penalidade de demolição prevista no art. 19, § 3º, do Decreto n. 6.514/2008.

O STJ negou provimento ao recurso especial, aplicando o óbice da Súmula 283/STF, pois os recorrentes deixaram de impugnar fundamento autônomo e suficiente do acórdão do TJSP — o de que a análise da aplicação da lei nova deveria ser resolvida pelo juízo da execução —, o que tornou inadmissível o recurso. Prevaleceu, portanto, a condenação à demolição da obra e à recomposição da vegetação nativa, com a ressalva de que eventual adequação ao novo Código Florestal caberá ao juízo de execução.

O IBAMA lavrou auto de infração ambiental contra Raydon Alves da Costa em novembro de 2009. O TRF da 1ª Região reconheceu a prescrição intercorrente do processo administrativo sancionatório, por entender que entre a apresentação da defesa (17/12/2009) e a emissão do Parecer Técnico (20/03/2012) transcorreram mais de três anos sem marcos interruptivos, uma vez que meros encaminhamentos internos não seriam aptos a interromper o prazo prescricional.

A controvérsia jurídica central é definir que tipo de ato praticado no processo administrativo é apto a interromper o prazo da prescrição intercorrente trienal prevista no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999: se apenas atos com conteúdo apuratório da infração ou se também despachos de impulsionamento processual legalmente previstos — ainda que sem cunho investigativo direto — são suficientes para afastar a paralisação do feito e, consequentemente, a prescrição.

O STJ, por meio do Min. Sérgio Kukina, conheceu do agravo e deu provimento ao recurso especial do IBAMA, determinando o retorno dos autos ao TRF da 1ª Região para novo julgamento da apelação. O fundamento foi a jurisprudência firmada pela Primeira Turma no REsp n. 2.223.324/MT, segundo a qual despachos de impulsionamento processual legalmente previstos afastam a paralisação do feito e, por conseguinte, a prescrição intercorrente, não se exigindo que os atos tenham conteúdo apuratório da infração.

O IBAMA autuou Pablo Jean Cerutti por infração ambiental, instaurando processo administrativo punitivo. O juízo de origem reconheceu a prescrição intercorrente em razão da paralisação do processo administrativo por mais de três anos, entre o Parecer Instrutório de novembro de 2011 e a Decisão Administrativa de 1ª instância de fevereiro de 2015. O TRF da 1ª Região negou provimento à apelação do IBAMA, mantendo a extinção da pretensão punitiva e também afastando o termo de embargo.

A controvérsia central reside em definir quais atos praticados no curso do processo administrativo ambiental têm aptidão para interromper a prescrição intercorrente trienal prevista no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999, especialmente se despachos de mero impulsionamento procedimental — e não apenas atos com conteúdo apuratório — são suficientes para afastar a paralisação do feito e, consequentemente, a ocorrência da prescrição.

O STJ deu provimento ao Recurso Especial, determinando o retorno dos autos ao TRF da 1ª Região para reavaliação da ocorrência da prescrição intercorrente à luz das diretrizes fixadas no REsp n. 2.223.324/MT. A Corte firmou que despachos de impulsionamento legalmente previstos — distintos de atos meramente protelatórios — são suficientes para interromper a prescrição intercorrente trienal, que não se confunde com a prescrição punitiva quinquenal, cujos atos interruptivos exigem conteúdo apuratório nos termos do art. 2º, II, da Lei n. 9.873/1999.

O IBAMA lavrou auto de infração ambiental em 03/02/2009 (processo administrativo n. 02025.000057/2009-01), mas o processo ficou paralisado por mais de três anos, com a prática apenas de despachos de mero encaminhamento entre a autuação e o parecer técnico instrutório de 29/02/2012. O TRF da 1ª Região manteve a sentença que reconheceu a prescrição intercorrente da pretensão punitiva do IBAMA, por entender que tais despachos não constituem atos interruptivos do prazo previsto no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999.

A controvérsia consiste em definir quais atos praticados no curso do processo administrativo sancionador ambiental têm aptidão para interromper o prazo de prescrição intercorrente de três anos previsto no art. 1º, § 1º, da Lei n. 9.873/1999 — em especial se despachos de mero encaminhamento e atos ordinatórios configuram causas interruptivas, na forma do art. 2º da mesma lei.

O STJ conheceu do agravo, conheceu em parte do recurso especial e, nessa extensão, negou-lhe provimento. Afastou a alegação de omissão (art. 1.022 do CPC), pois o TRF enfrentou expressamente a questão dos marcos interruptivos. Quanto ao mérito da prescrição intercorrente, aplicou o óbice da Súmula n. 7/STJ, por entender que a verificação da ocorrência ou não de causas interruptivas demanda reexame do acervo fático-probatório; a análise da divergência jurisprudencial restou prejudicada pelo mesmo óbice processual, prevalecendo o acórdão do TRF1 que reconheceu a prescrição intercorrente.

O IBAMA autuou José Cloves dos Santos durante a Operação Ape'Kú Pindí (Areias Limpas), lavrada em razão do funcionamento de estabelecimento potencialmente poluidor sem licença ambiental, localizado em Área de Preservação Permanente de vegetação de restinga nas praias de Maragogi e Japaratinga (AL), integrante da APA Costa dos Corais. A multa aplicada foi de R$ 50.500,00, acompanhada de embargo de atividade e determinação de demolição de obra.

O TRF da 5ª Região reduziu a multa ambiental ao mínimo legal, entendendo que a pontuação correta na dosimetria resultava em Nível A de gravidade — e não Nível B como sustentava o IBAMA —, por haver inconsistência entre os relatórios internos quanto à intencionalidade da infração e à consequência ambiental. O IBAMA recorreu ao STJ alegando violação aos arts. 72 e 75 da Lei 9.605/1998 e arts. 24, 64 e 66 do Decreto 6.514/2008, sustentando que a revisão judicial da dosimetria configuraria invasão indevida no mérito do ato administrativo discricionário.

O STJ não conheceu do recurso especial: afastou a alegada violação ao art. 1.022, II, do CPC/2015 por ausência de omissão, já que o TRF fundamentou a redução da multa com base nos próprios documentos do IBAMA que apontavam inconsistência na pontuação. O exame das demais alegações demandaria reexame de fatos e provas, atraindo o óbice da Súmula 7/STJ. Prevalece, portanto, o acórdão do TRF5 que reduziu a multa ao mínimo legal.

Irinéia de Lourdes Carneiro Morais foi autuada pelo IBAMA em 2008, mediante Auto de Infração n° 635447/D, por manter em cativeiro 26 pássaros da fauna silvestre brasileira de espécies ameaçadas de extinção, em desacordo com a autorização CTF 588061, sendo-lhe imposta multa de R$ 130.000,00. A autora ajuizou ação anulatória alegando ser criadora amadorista registrada, sem fins lucrativos, e que a penalidade era desproporcional à sua condição de hipossuficiência.

Discute-se se o Poder Judiciário pode reduzir multa administrativa ambiental aplicada pelo IBAMA com fundamento nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, ainda que a sanção tenha sido fixada nos termos do art. 24, II, do Decreto nº 6.514/2008 e dentro dos limites da Lei nº 9.605/1998, e se a condição financeira do infrator e a ausência de reincidência e de finalidade comercial autorizam a mitigação do valor legalmente previsto por espécime de animal ameaçado de extinção.

O STJ conheceu dos agravos e apreciou os recursos especiais de ambas as partes. Aplicando a orientação de que a imposição de multa administrativa prevista em valor fixo por espécime constitui ato vinculado, e que o Judiciário não pode reduzir a penalidade abaixo do mínimo legal amparando-se em juízos de proporcionalidade e razoabilidade sem declaração de inconstitucionalidade da norma, o STJ sinalizou a reforma do acórdão recorrido, prevalecendo o entendimento de que a redução promovida pelas instâncias ordinárias viola os critérios legais fixados no Decreto nº 6.514/2008 e nos arts. 74 e 75 da Lei nº 9.605/1998.

Ailton da Silva Moreira foi autuado pelo IBAMA por manter em cativeiro dez pássaros silvestres sem a devida autorização do órgão ambiental competente. Em ação anulatória, o juízo de primeiro grau e o TRF da 1ª Região converteram a multa administrativa imposta em prestação de serviços de conservação ambiental, considerando que os animais nasceram em cativeiro, não foram expostos a riscos ou ao comércio e que a conduta não afetou efetiva ou potencialmente o meio ambiente.

Discute-se se o Poder Judiciário pode converter a pena de multa administrativa ambiental aplicada pelo IBAMA em prestação de serviços ambientais, ou se tal conversão seria ato discricionário de competência exclusiva da autoridade administrativa, à luz do art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998 e dos arts. 141 a 148 do Decreto 6.514/2008.

A Ministra Relatora não conheceu do recurso especial interposto pelo IBAMA, por ausência de prequestionamento dos dispositivos legais invocados — o acórdão do TRF da 1ª Região não apreciou o art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998 nem os arts. 141 a 148 do Decreto 6.514/2008, atraindo a incidência da Súmula 282 do STF. Prevaleceu, portanto, o acórdão do TRF da 1ª Região que manteve a substituição da multa pela prestação de serviços ambientais, com majoração dos honorários advocatícios.

O IBAMA autuou José Ferreira Honorato por infração administrativa ambiental e aplicou pena de multa, sem convertê-la em medidas alternativas (prestação de serviços de melhorias ambientais). O autuado, representado pela Defensoria Pública da União, questionou judicialmente a negativa de conversão, obtendo decisão favorável no TRF da 1ª Região, em sentido divergente da orientação do STJ e do TRF da 4ª Região.

A controvérsia central é definir se a substituição da pena de multa administrativa ambiental por medidas alternativas constitui ato discricionário do órgão ambiental — insuscetível de revisão judicial no mérito —, ou se o Poder Judiciário pode determinar a conversão no exercício do controle de legalidade.

O STJ não julgou o mérito do recurso especial nesta decisão. A Presidência da Comissão Gestora de Precedentes afetou o REsp 2.226.575/RR ao rito dos recursos repetitivos (arts. 256 a 256-D do RISTJ c/c art. 1.036 do CPC), reconhecendo multiplicidade, relevância e divergência jurisprudencial entre TRFs. O recurso foi distribuído por prevenção ao REsp 2.225.936/AC, aguardando julgamento de mérito sob a sistemática dos repetitivos.

O IBAMA autuou Valdir Ferreira de Lima por infração administrativa ambiental e aplicou pena de multa. O autuado, representado pela Defensoria Pública da União, buscou a substituição da multa por medidas alternativas perante o Poder Judiciário, obtendo decisão favorável no TRF da 1ª Região, em entendimento divergente do adotado pelo TRF da 4ª Região e por precedentes do próprio STJ.

A controvérsia jurídica central é definir se a substituição da pena de multa, aplicada em razão de infração administrativa ambiental, por medidas alternativas (como prestação de serviços de melhorias ambientais), situa-se no âmbito da discricionariedade do órgão ambiental, cabendo ao Poder Judiciário exercer apenas o controle de legalidade do ato administrativo — e não revisar o mérito da decisão do IBAMA.

Trata-se de despacho de afetação: o Ministro Presidente da Comissão Gestora de Precedentes determinou a submissão do REsp 2.225.936/AC ao rito dos recursos especiais repetitivos, nos termos dos arts. 256 a 256-D do RISTJ c/c art. 1.036 do CPC, com distribuição do feito excepcionando o Presidente da respectiva Seção. O mérito da controvérsia ambiental ainda não foi julgado, mas o STJ reconheceu a multiplicidade, a relevância e a divergência jurisprudencial entre TRFs que justificam a formação de precedente vinculante.

O IBAMA autuou Antonio Alves do Nascimento por infração administrativa ambiental e aplicou pena de multa. O autuado buscou a substituição da multa por medidas alternativas (prestação de serviços de melhoria ambiental), o que foi indeferido na via administrativa. A controvérsia chegou ao Poder Judiciário, com o TRF da 1ª Região adotando entendimento divergente do STJ e de outros tribunais regionais sobre a possibilidade de o Judiciário determinar a conversão da penalidade.

A questão central é definir se a substituição da pena de multa administrativa ambiental por medidas alternativas situa-se no âmbito da discricionariedade do órgão ambiental (IBAMA), cabendo ao Poder Judiciário exercer apenas o controle de legalidade do ato, sem adentrar o mérito administrativo. Há divergência entre TRFs e entre os tribunais de origem e o STJ, que já possui precedentes no sentido de que tal conversão é discricionária e não pode ser imposta judicialmente.

O Presidente da Comissão Gestora de Precedentes do STJ, Min. Sérgio Kukina, determinou a afetação do REsp 2.225.938/DF ao rito dos recursos especiais repetitivos (arts. 256 a 256-D do RISTJ c/c art. 1.036 do CPC), com distribuição por prevenção ao REsp 2.225.936/AC. Não houve julgamento de mérito; a decisão é processual, visando à formação de precedente vinculante para uniformizar a jurisprudência sobre o tema em todo o território nacional.

O IBAMA ajuizou ação civil pública pleiteando a demolição do hotel 'Casa do Mar', situado na região praieira de Tremembé, em Icapuí/CE, sob o argumento de que o empreendimento foi edificado em terreno de marinha e em área de preservação permanente (dunas), com supressão irregular de vegetação. O TRF da 5ª Região negou o pedido de demolição, reconhecendo que o empreendedor obteve licença ambiental da SEMACE e alvará municipal, e que não havia indícios de dano ambiental, ainda que perícia judicial tenha concluído que 78,76% do imóvel se encontra em APP.

A controvérsia central é se a existência de licença ambiental estadual e alvará municipal regularmente expedidos afasta a obrigação de demolir empreendimento hoteleiro construído em área de preservação permanente — dunas e terreno de marinha —, à luz do art. 2º da Lei n. 4.771/1965 e do art. 4º, incisos VI e VIII, da Lei n. 12.305/2010. Discute-se, ainda, se o adensamento urbano e a antiguidade do empreendimento são fatores legítimos para flexibilizar a proteção ambiental de APP.

O Min. Benedito Gonçalves não conheceu do recurso especial interposto pelo IBAMA, por dois fundamentos autônomos: (i) deficiência de fundamentação nas razões recursais, com alegações genéricas que não demonstraram de forma clara e particularizada a violação aos dispositivos invocados, aplicando-se por analogia a Súmula 284/STF; e (ii) ausência de impugnação específica ao fundamento central do acórdão recorrido — a existência de licença ambiental e alvará regularmente obtidos —, atraindo a incidência da Súmula 283/STF. Prevaleceu, assim, o acórdão do TRF da 5ª Região que manteve o hotel e afastou a demolição.